Дипломная работа: Совершенствование рыночных механизмов госзакупок в России

1.  широкое применение на региональном уровне систем государственного заказа, основанных на использовании конкурсных торгов;

2.  применения современных информационных технологий на всех этапах проведения торгов;

3.  привлечение малых предприятий для участия в поставках продукции для государственных нужд;

4.  выделение в российском законодательстве, а также применения на практике закупки услуг;

5.  решение проблем, связанных с мошенничеством, подлогом и коррупции при осуществлении закупок

Безусловно, все вышеописанные перспективы развития конкурсных торгов в России не могут быть реализованы без продуманной политики государства в области законодательного, методического и информационного обеспечения конкурсных торгов, подготовки квалифицированных кадров, осуществления грамотного и справедливого контроля за соблюдением всех установленных правил и процедур при осуществлении закупок, а также повышения дисциплины соблюдения контрактов посредством формирования этических норм поведения участников контрактных отношений.

3.3 Практические методы повышения эффективности осуществления госзакупок в РФ

Закупки для госнужд на конкурсной основе являются важнейшим условием развития рыночных отношений и повышения эффективности управления народным хозяйством РФ.

Для выбора наиболее оптимальных, на сегодняшний день, путей повышения эффективности системы госзакупок в России, целесообразно определить стратегические цели развития данного процесса. На основе анализа мирового опыта, проведенного во второй главе, и с учетом существующих на сегодняшний день проблем, препятствующих эффективному функционированию системы конкурсных госзакупок в России, выявленных в первой главе, в качестве таковых можно выделить:

1.  регламентацию (формирование грамотной законодательной и нормативно - правовой системы),

2.  открытость,

3.  экономию,

4.  эффективность закупок,

5.  пресечение злоупотреблений.

В соответствии с данными целями ниже изложены предложения, которые с точки зрения автора данного диссертационного исследования, позволят совершенствовать существующую на сегодняшний день в России систему конкурсных закупок для государственных нужд.

1. Регламентация (формирование грамотной законодательной и нормативно - правовой системы).

В предыдущих параграфах данной главы была представлена информация, свидетельствующая о том, что перспективы развития конкурсных торгов на закупку продукции для госнужд будут непосредственно связаны с процессом глобализации экономики, который сейчас набирает темпы по всему миру. В этой связи особенно важной для России влиться в этот процесс наравне с другими странами на равных партнерских условиях, обратив это на пользу экономике и государству в целом.

Для осуществления плавного вхождения на мировой рынок закупок для госнужд, необходимо максимально эффективно применить положительный опыт развитых стран и международных финансовых организаций, описанный во второй главе диссертации с учетом особенностей нашей страны. Так как на учебу на своих ошибках у России просто нет времени.

В первую очередь, необходимо усовершенствовать существующую законодательную и нормативно - правовую систему обеспечения торгов. В этой связи:

1. Необходимо разработать и принять новый единый федеральный закон о конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, работ и услуг для госнужд детально описывающий все процедуры торгов и требования предъявляемые в их ходе, с учетом всех ошибок и двусмысленностей, которые были выявлены на практике осуществления закупок за время действия этого закона, а также внести соответствующие поправки в действующие законы: в ГК, №60 - Ф3,№53-Ф3,№213-Ф3.

2.  В рамках нового законодательного обеспечения конкурсных торгов провести унификацию терминологии осуществления закупок с принятой в международной практике: например, предварительный отбор (требования, документация) необходимо заменить предварительной квалификацией, и соответственно, квалификационными требованиями и документацией.

3.  Дополнительно к ныне действующим, внедрить процедуру {постквалификации) и способы госзакупок, используемых в развитых странах, такие как конкурентные переговоры, запрос котировок и многоэтапные конкурс (более двух этапов), а также отразить специфику закупки услуг (более подробно изложено в третьем параграфе второй главы, и втором - третьей).

4. Важным шагом должно стать определение и введение как в ГК, так и предлагаемом новом законе по госзакупкам обязательного обеспечения кон курсных заявок, причем их перечень должен быть столь же широк, как и принятый в международной практике, т.е. возможно применение: банковских гарантий, поручительств, резервных аккредитивов, чеков, по которым первичное обязательство несет какой-либо банк, депозитов в наличных средствах, простых и переводных векселей. Для осуществления этого, помимо законодательного и нормативно - правового обеспечения этих нововведений, необходимо провести мероприятия (регламентация, подготовка кадров, разработка бухгалтерского учета ведения этих операций и т.п.) для введения в практику российских банков предоставление таких услуг.

5.  Устранить дискриминацию иностранных поставщиков, что не соответствует принятой во всем мире практике применения системы протекционизма, обеспечивающей приоритет отечественных поставщиков на основе преференций. Регламентировать механизм и виды предоставляемых отечественным производителям и предприятиям малого и среднего бизнеса преференций.

6.  Разработать эффективно действующую на практике систему контроля за процессом осуществления закупок от начала до конца, которая должна быть подробно описана и законодательно закреплена.

Помимо этого для повышения эффективности торгов в практике применения системы конкурсных госзакупок необходимо решить следующий вопрос. В связи с тем, что Закон ФЗ-97, как и Положение №305 определяют, что размещение заказов осуществляется государственным заказчиком, а также юридическим лицом, которому госзаказчик на условиях договора (по Закону ФЗ-97 [72], а по п. 2 Положения № 305 - на конкурсной договорной основе [79]) передал часть своих функций по проведению конкурса. На сегодняшний день на рынке услуг России необходимость следования строгой и сложной процедуре при организации и проведении конкурса привела к появлению специализированных организаций, приобретших необходимый опыт в размещении заказов на конкурсной основе и, следовательно, имеющих возможность осуществлять его на высоком профессиональном уровне. В то же время отсутствие регламентации практического осуществления передачи части функций госзаказчиками останавливает многих заказчиков.

Поэтому считаю важным законодательно урегулировать различные случаи и порядок передачи функций госзаказчика. В частности, когда передаются функции по подготовке конкурсной документации, проведению предварительного квалификационного отбора, конкурса и выявлению победителя без передачи юридическому лицу функции заключения госконтракта по результатам конкурса и денежных средств для расчетов с победителем конкурса и с передачей таких функций.

Кроме того, т.к. передача части функций госзаказчика (например, по про-ведению только квалификационного отбора или по проведению только первого этапа 2-этапных торгов) является частью закупки продукции для госнужд, а Положение №305 устанавливает, что такая передача возможна лишь на конкурсной основе (Закон ФЗ -97 вообще ни как не регулирует данный вопрос), то необходимо законодательно закрепить и порядок проведения конкурса в таких случаях.

2. Открытость.

В результате проведенного во второй главе анализа мирового опыта в сфере организации госзакупок было показано, что одним из основных аспектов системы конкурсных закупок является гласность и прозрачность самого процесса госзакупок. Именно поэтому законодательством большинства стран предусмотрено требование для закупающих государственных органов заблаговременно публиковать сведения о предстоящих конкурсах на размещение контрактов стоимостью свыше определенной суммы. Подобных обязательных условий придерживаются и международные финансовые институты, предоставляющие крупные целевые кредиты под финансирование различных, как правило, правительственных, проектов.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что для эффективного развития системы конкурсных закупок для государственных нужд в России необходимо осуществлять распространение:

>  первичной информации: публикацию приглашений к предварительному отбору, конкурсам, сведений о намерениях заказчика в отношении закупок, а также результатов проведенных конкурсов;

>  всех нормативных, рекомендательных и методических документов в области конкурсов и закупок в целом;

>  любой другой информации о системе конкурсных закупок; полезный опыт, научные достижения, мнения специалистов.

Поскольку ни в ФЗ-97, ни в Положении №305, законодательно не установлено, обязан или нет поставщик приобрести конкурсную документацию для участия в конкурсе. Если предположить, что участник, не внесший плату за конкурсную документацию, может каким-то образом ознакомиться с ее содержанием и представить в полном соответствии с ней заявку, то, с одной стороны, это способствует привлечению максимального числа заинтересованных участников, что повышает открытость и эффективность конкурсных торгов. Однако, с другой стороны, в процессе неконтролируемого заказчиком процесса размножения его конкурсной документации возможны искажения, что может осложнить работу как участников, так и конкурсной комиссии, к тому же заказчики теряют деньги (в случае установления платы за документацию). В связи с этим многие госзаказчики в настоящее время вводят в конкурсную документацию условие, по которому участник, не оплативший конкурсную документацию, не допускается к участию в конкурсе.

По моему мнению, для решения данного вопроса, в свете необходимости обеспечения открытости информации по госзакупкам, будет целесообразно внедрить используемую в развитых странах практику организации библиотек конкурсной документации. В которые поступают комплекты конкурсной документации от различных заказчиков, и все желающие могут за умеренную плату (студентам предусмотреть скидки) с ней ознакомиться. По моему мнению, помимо конкурсной документации, в России такие библиотеки должны содержать всю полезную для составления заявок информацию: книги, законы, методические рекомендации, образцы типовой документации, подборка официального издания уполномоченного федерального органа (журнальный и газетный вариант "Конкурсных торгов"), компьютеры с доступом в Интернет, сведения о конкурсных торгах проводимых в мире. Создание таких библиотек особо эффективно будет при их организации не только в публичном, но и в электронном виде. Это позволит достичь, как минимум, нижеследующих положительных результатов:

>  будет способствовать большей транспарентности сферы госзакупок;

>  создаст условия для увеличения числа участников конкурсных торгов, в том числе за счет региональных поставщиков;

>  повысит качество составления конкурсных заявок (так как многие поставщики смогут проанализировать разные виды заявок и собрать необходимые в большинстве случаев данные о себе, а следовательно потом смогут быстро подготовить заявку для участия в нужном конкурсе);

>  позволит привлечь к участию в торгах представителей малого и среднего бизнеса;

>  снизит количество злоупотреблений со стороны госзаказчиков (так как их документация станет публичной и они побоятся открыто нарушать);

>       привлечет внимание общественности к госзакупкам, что повысит ин
терес молодежи к этой области и позволит создать потенциал квалифициро
ванных кадров для успешного функционирования конкурсных торгов в России.

К сожалению, практика применения системы конкурсных закупок в России, поимо объективных причин, препятствующих эффективному ее функционированию, выявила ряд субъективных психологических проблем. В частности:

>  многие служащие, так или иначе связанные с процессом закупок для государственных нужд не уверены в необходимости и перспективности использования конкурсных торгов, а, следовательно, не намереваются изучать его;

>  руководители всех рангов не проявляют достаточной твердости в претворении на практике положений законодательных актов и иных руководящих документов;

>  имеется твердое убеждение в том, что система конкурсных госзакупок -явление временное, которое необходимо просто переждать, затем все вернется к прежней бесконтрольности [45].

Вследствие этого, необходимо широко развернуть пропагандистский и образовательный процесс, направленный на приобретение всеми занятыми в организации закупок достаточных знаний по предмету их деятельности, причем обучение должно коснуться и первых лиц. Для стимулирования служащих необходимо внедрить квалификационные требования и восстановить практику аттестаций.

На протяжении всего диссертационного исследования не раз подчеркивалась необходимость подготовки квалифицированных кадров в сфере госзакупок на конкурсной основе. Кроме того, по моему мнению, первоочередным должно стать привлечение внимания общественности к госзакупкам, разъяснительная работа среди молодежи, чтобы заинтересовать их этой пока не развитой в России сферой рыночных отношений между государством и поставщиком с целью обучения специалистов "с нуля" не умеющих "действовать по старинке". Для этого во время учебы в аспирантуре автор данного диссертационного исследования участвовал в разработке методических указаний (на русском и английском языке) к изучению темы "Организация закупок и размещение заказов в международной торговле" и компьютерной обучающей имитационной задачи по курсу "Организация закупок и размещение заказов в международной торговле" [103] (см. Приложение 8) (в 1998г. в конкурсе на лучшую научно - исследовательскую работу молодых ученых в рамках международной конференции - семинаре "Логистика и бизнес- 98", она была признана одной из лучших

3. Экономия

Для достижения экономии при проведении закупок для государственных нужд, особо важным является их грамотная организация. Вследствие этого необходимо реализовать меры по совершенствованию существующей законодательной и нормативно - правовой системы обеспечения торгов, описанных выше. Помимо этого, с учетом перспективных направлений развития системы конкурсных закупок для государственных нужд, выделенных в предыдущем параграфе, с моей точки зрения, целесообразным является использование на региональном уровне систем государственного заказа, основанных на применении конкурсных торгов.

На следующей странице изображена разработанная автором данного диссертационного исследования, организационно - экономическая модель управления закупками на региональном уровне (см. Схема 1). Представляется возможным, что ее широкое применение на практике, с учетом особенностей каждого региона будет способствовать повышению эффективности расходования средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

ОРГАНИЗАЦИОННО - ЭКОНОМИЧЕСКАЯ МОДЕЛЬ УПРАВЛЕНИЯ ЗАКУПКАМИ НА Р УРОВНЕ

1 Разрабатывается в соответствии с Постановлением правительства Рф от 11.02.2000 №26 "О федеральной системе каталогизации продукции для федеральных государственных нужд.

В модели выделены основные участники: заказчики и поставщики. На первом этапе исходя из потребностей заказчиков, сопоставленных с реальным размером имеющегося на текущий финансовый год бюджета региона составляется план закупок по региону. Затем в соответствии с планом осуществляется работа по проведению закупок на конкурсной основе. Для обеспечения этого процесса предусматривается использование: законодательной и нормативно - методической базы обеспечения закупок, действующей как в целом по России, так и в данном регионе; предлагаемой к разработке всероссийской базы данных по поставщикам (которая должна включает в себя информацию о поставщиках (наименование, адрес, контактные телефоны, краткая информация о их деятельности, представляемая ими самими), производимой ими продукции (номенклатура, объемы и т.п.), их кредитной истории, информации об исполненных контрактах и другой полезной информации); а также федерального каталога продукции, разрабатываемого в настоящее время в соответствии с Постановлением правительства РФ от 11.02.2000. № 26 "О федеральной каталогизации продукции для федеральных государственных нужд".

В процессе проведения конкурсных торгов участвуют поставщики и организаторы торгов, которые в соответствии с действующим законодательством публикуют в официальном издании (предлагается создать и единое официальное электронное издание по конкурсным торгам) извещение о торгах. Все этапы проведения конкурсных закупок контролируются контрольно - ревизионным органом. После определения победителей конкурсов осуществляется процесс формирования контрактов и их согласование с имеющимися в наличии средствами бюджета посредством казначейства. В результате: заключаются контракты под "реальные деньги", а итоги торгов публикуются в вышеупомянутом официальном издании по конкурсным торгам. Из казначейства поступают деньги для исполнения контрактов. Победители конкурсных торгов осуществляют исполнение контрактов и предоставляют данные о них во всероссийскую электронную базу данных по поставщикам. В итоге заказчики получают все необходимые товары, работы и услуги, а затем подают план на следующий финансовый год.

При составлении данной модели большое внимание уделялось организации торгов на региональном уровне, и была предпринята попытка разработать и применить наряду с этим и иные механизмы, повышающие эффективность расходования бюджетных средств. Одним из таких механизмов является процесс формирования госзаказа как составляющей части госнужд, который позволяет реально оценить объемы затрат, необходимые для обеспечения жизнедеятельности и нормальной работы госзаказчиков в регионах. Процесс формирования госзаказа, являясь по своей сути инструментом планирования закупок для госнужд на региональном уровне, позволяет более точно выявить потребности и соотнести их с реалиями областного бюджета. В связи с чем, его можно рассматривать как механизм, направленный на повышение эффективности использования бюджетных средств.

Основными направлениями, по которым предполагается развитие системы конкурсных закупок для государственных нужд на региональном уровне, являются:

>  совершенствование и развитие нормативной базы, .методов формирования и размещения госзаказа и развития региональной системы управления госзаказом в целом:

>  организация и развитие межрегионального взаимодействия по вопросам осуществления госзакупок;

>  создание системы контроля, которая в условиях дефицита бюджетных средств приобретает особенно важное значение;

>  создание электронных баз данных по поставщикам, производимой ими продукции, по конкурсным торгам;

>  подготовка квалифицированных кадров.

Учитывая общегосударственную тенденцию к усилению роли органов государственной власти и их влияния на процессы социально-экономического развития общества, по моему мнению, вопросы обеспечения государственных нужд при рациональном расходовании бюджетных средств приобретут еще большую актуальность. В сложившейся экономической ситуации ощущается настоятельная необходимость восстановления разрушенных связей между отдельными регионами. В связи с этим, установленная в любом регионе и связанная по каналам электронной связи система госзаказа, основанная на применении конкурсных торгов, позволит потенциальным поставщикам в режиме реального времени заявлять свою продукцию для обеспечения бюджетных поставок в интересах всех участвующих в системе заказчиков. В результате будут созданы условия для развития кооперации между различными регионами, установится баланс внешнеэкономических отношений, учитывающий возможности региона, экономическую и политическую ситуацию, сопутствующие факторы и задачи.

4. Эффективность закупок.

Наибольшей проблемой системы конкурсных госзакупок в России в настоящее время является отсутствие четкого порядка в бюджетном финансировании. Финансовые ресурсы выделяются не в полном объеме и со значительными нарушениями установлениях сроков.

В этих условиях поставщики, принимая на себя долгосрочные контрактные обязательства по поставкам товаров, идут на повышенные риски. В то же время российское государство зарекомендовало себя ненадежным и неплатежеспособным заказчиком. Уже неоднократно возникали ситуации, когда поставщики предъявляли госзаказчикам штрафные санкции за нарушения контрактных обязательств, связанных со сроками платежей за поставленную продукцию. А поскольку к государству нельзя применить процедуру банкротства, издержки в связи с невыполнением государством своих обязательств по заключенным контрактам все равно несут поставщики.

Это ухудшает финансовое положение поставщиков вплоть до банкротства и массового увольнения работников. Пытаясь обезопасить себя, они завышают цены на свою продукцию или снижают ее качество. Государственные заказчики вынуждены с этим мириться, ибо не могут гарантировать своевременное и полное финансирование закупок. С другой стороны, основным параметром плана закупок является объем ассигнований, а важные взаимосвязи между этим объемом и сроками, ценами и размерами поставок продукции практически не учитываются, что снижает эффективность госзакупок.

Таким образом, можно констатировать тот факт, что для эффективного развития системы конкурсных закупок для госнужд необходимо осуществить реформирование механизма государственных закупок с учетом бюджетного кризиса (неустранимой пока дефицитностью и нестабильностью бюджетного финансирования). В связи со сложности данной проблемы, она требует более детального дополнительного исследования.

Поскольку в ближайшей перспективе государственные заказчики в очень малой степени смогут повлиять на процесс выделения им финансовых бюджетных средств, целесообразно в приглашении к участию в торгах указать, что оплата будет производиться по мере выделения финансовых средств из госбюджета.

Далее рассмотрим вопрос о том, когда и какие конкурсные процедуры целесообразны, а какие нет, исходя из сопоставления экономических выгод и издержек. По статистике, для каждого вида закупаемой продукции экономический эффект от проведения конкурсов свой (в среднем по стране это около 10% от объема заказа на федеральном уровне и 3-4% - на региональном и муниципальном [6]). Поэтому, с точки зрения экономической эффективности, вопрос о выборе конкурсной процедуры должен решать сам госзаказчик, основываясь на опыте, планируемом объеме закупок и оценке имеющихся средств. Однако, в соответствии со статьей 22 действующего, на сегодняшний день, Закона ФЗ -97 организатор конкурса лишь по "согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти вправе проводить закрытые конкурсы" [33] в случаях, если: "предметом государственного контракта являются поставки товаров (работ, услуг) для нужд обороны и безопасности государства в части, составляющей государственную тайну в соответствии с законодательством Российской Федерации; технически сложные товары (работы, услуги) производятся ограниченным числом поставщиков (исполнителей)" [33].

Тем не менее, в надежде на принятие в ближайшем времени нового Закона, регулирующего сферу закупок для госнужд в России, предусматривающего, что вопрос о целесообразности выбора той или иной конкурсной процедуры будет принимать сам госзаказчик, предлагаю описанную ниже методику. А до тех пор ее могут использовать в своей практике коммерческие фирмы.

Дело в том, что для принятия наиболее рационального решения по выбору той или иной конкурсной процедуры необходимо определиться с выбором тех наименований продукции, конкурсная закупка, которых будет наиболее экономически эффективной. Для осуществления данного выбора, предлагаю применить Парето - анализ, являющийся отражением объективного характера взаимосвязи количественных и качественных характеристик совокупности некоторых объектов.

В Таблице 5 приведены сведения о наименованиях и общей стоимости важнейшей продукции, закупаемой на конкурсной основе Московским научно - производственным объединением "Родон" (госзаказчиком федерального уровня) во II квартале 1998г. (столбцы №1 и №3), отсортированные в порядке убывания стоимости [96]. По ним был рассчитан удельный вес стоимости каждой продукции в общем плане (столбец №4), и нарастающий итог удельных весов (столбец №5).

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18