Дипломная работа: Совершенствование рыночных механизмов госзакупок в России

3.  Отсутствие понятия предварительного квалификационного отбора и перегруженность квалификационными требованиями.

4.  Процедуры конкурса существенных изменений не претерпели, но появился положительный момент — четкое установление срока подачи заявок (45 дней) на участие в открытом конкурсе, с момента публикации извещения о проведении конкурса в официальном издании уполномоченного федерального органа.

5.  К числу привнесенных Законом положительных изменений, бесспорно, следует отнести также статью 18 "Конкурсная комиссия" [72]: наконец-то изъято утверждение того, что в состав конкурсной комиссии должны входить представители поставщиков.

6.  Облегчена процедура оформления протокола, но неверно то, что все, кроме открытого конкурса, должно согласовываться с Минэкономики России.

7.   Снято запрещение на участие в конкурсах должников по налогам и
сборам.

К наиболее существенным недостаткам Закона следует отнести:

1.  отсутствие пункта, касающегося обеспечения выполнения обязательств (хотя обеспечение можно применять на основании ст. 5);

2.  статья 6 фактически узаконивает дискриминацию иностранных поставщиков, что не соответствует принятой во всем мире практике применения системы протекционизма, обеспечивающей приоритет отечественных поставщиков - преференции [33];

3.  по смыслу Закона получается, что организатор конкурса формально не обязан доводить разъяснения конкурсной документации до всех участников, хотя организация и проведение конкурса предполагают равные (в том числе информационные) условия для всех участников;

4.  не дифференцированы закрытые и специализированные закрытые торги;

5.  опять никак не отражена специфика закупки услуг (лишь описана возможность проведения двухэтапного конкурса)[4,142];

6.  не предусматривается возможность досудебного решения конфликтов и споров (хотя действующий Гражданский кодекс допускает возможность досудебного рассмотрения);

7.  неоправданно большие полномочия предоставляются организатору конкурса, что грозит произволом и подрывает основы нормальных конкурсных закупок;

8.  не урегулированы такие нормы, как обязательность проведения конкурсов (кроме установленных законодательством случаев), закупка у единственного источника (поставщика) и закупка способом запроса котировок, а также вопросы закупки продукции за счет средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования субъектов РФ.

9.  рассматривая имеющуюся нормативно-правовую базу проведения конкурсных закупок для госнужд можно выделить три классификационных признака конкурсов:

1)      по кругу участников:

а)    открытые (может участвовать любое лицо);

б)   закрытые (могут участвовать только специально приглашенные лица);

в)   с ограниченным участием (круг участников не определен, но ограничен страной, наличием специального допуска и т.п.);

2)      по допустимости изменения конкурсных требований к продукции в процессе обсуждения конкурсных заявок между организатором и участниками:

а)    одноэтапные (переговоры запрещены);

б)   двухэтапные (переговоры допускаются);

3)      по процедуре допуска к конкурсу:

а)    без предварительного (квалификационного) отбора;

б)   с предварительным (квалификационным) отбором.

Но в Законе не предусмотрены комбинации разных типов конкурсов.

В связи с тем, что попытки Министерства экономики отразить специфику закупки услуг в нашем законодательстве не увенчались успехом (ни в Положении №305, ни в Законе закупка услуг не выделена никак), российским заказчикам услуг, при организации и проведении сложных конкурсов приходится сталкиваться с рядом серьезных проблем.

Кроме того, предварительный квалификационный отбор при проведении конкурсов по НИОКР в России проводится далеко не всегда, т.к. количество научных организаций в нашей стране на протяжении многих лет остается почти неизменным, новые возникают крайне редко. Уже третий год (с 1998) проходит государственная аккредитация научных организаций, и каждая из них предоставляет соответствующие данные о своей деятельности в Минэкономики, которое, в свою очередь, направляет их в Миннауки России. Этот процесс можно назвать "глобальной предварительной квалификацией". [127,8]

В связи с тем, что крут поставщиков услуг ограничен, то если весь объем закупок отдать одному поставщику, в сегодняшних экономических условиях у проигравших конкурс не будет ресурсов на повышение конкурентоспособности своей продукции, а следовательно, вероятность выигрыша ими последующих конкурсов снизиться. Через какое-то время заказчик останется один на один с монополистом, имея при этом все вытекающие последствия.

1.3 Некоторые проблемы развития и функционирования конкурентных механизмов госзакупок в России

Несмотря на все трудности формирования нормативно- правовой базы проведения конкурсов на закупку товаров, услуг и работ в России, они развиваются и всесторонне поддерживаются Правительством РФ, т.к. обладают следующими положительными чертами:

1. они не только позволяют сокращать расходы государства, но и способствуют снижению коррупции, что дает возможность оздоровления российского государственного аппарата;

2.  подобное сокращение расходов казны не влечет за собой урезывание потребностей государства в продукции — торги позволяют удовлетворить нужды заказчиков в том же объеме, что и без их проведения, но дешевле;

3.  торги дают возможность расширить бизнес огромному количеству добросовестных предпринимателей, уравнивая их шансы продавать свою продукцию такому крупному клиенту, как государство, с шансами различного рода "привилегированных" (подчас на не вполне законной основе) поставщиков;

4.  торги способствуют здоровой конкуренции и, значит, являясь чисто экономическим инструментом поддержки наиболее перспективных предприятий, формируют рынок не только госзакупок, но и в целом экономику страны;

5.  экономия на торгах поддается статистическому анализу и прогнозированию, что позволяет правильно корректировать будущие расходы бюджета (в частности, Минэкономики России, в дополнение к письму от 29.01.98 №ИМ-172/1-35 направило Письмо федеральным органам исполнительной власти РФ от 07.07.98 №АС-539/4-526 "О прогнозе объемов продукции, закупаемой для государственных нужд, на 1999г")[77].

На сегодняшний день, по различным мировым оценкам, экономия средств закупщика на торгах при условии их корректного проведения (это, кстати, касается не только государства, но и коммерческих структур, путем торгов сокращающих свои издержки) колеблется на уровне 10 — 15%, хотя доходит и до 50% [7]. В России же в 1999 г. проведено 171 528 конкурсов и внеконкурсных закупок (у единственного поставщика и способом запроса котировок). [17] В результате заключено 200 068 контрактов на сумму 145.9 млрд. руб., в т.ч. на 119,5 млрд. руб. (81,9%) - в результате проведения конкурсов. Общее сокращение расхода бюджетных средств составило 8 млрд. руб. (5,2%). Затраты заказчиков всех уровней на организацию и проведение конкурсов составили 114,12 млн. руб. (0,07%) [125].

Для сдерживания инфляционных процессов в экономике и соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий Правительство РФ 13 октября 1999 г. приняло постановление № 1158 "Об обеспечении соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий". Этот документ рекомендует субъектам естественных монополий осуществлять закупки продукции (услуг) для собственного потребления в соответствии с порядком, предусмотренным для размещения заказов на поставки товаров (работ, услуг) для госнужд.

В соответствии с постановлением Правительства РФ "О разработке прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на 2000 г." и проекта закона "О федеральном бюджете на 2000 год" в Минэкономики разработан прогноз объемов продукции, закупаемой для государственных нужд на 2000 г. за счет средств соответствующих бюджетов и внебюджетных источников финансирования. В 2000 г. объем закупок продукции для государственных нужд в целом по России оценивается в 433,4 млрд. руб., или 145,6 % к уровню 1999 г.[125]. По данным Госкомстата России, за I квартал 2000г. по итогам кон-курсов заключен 14141 контракт стоимостью 32,64 млрд. рублей, что в 2,1 раза больше, чем в I квартале 1999г.

В настоящее время в Минюсте РФ находится на согласовании четвертая редакция проекта указа Президента Российской Федерации "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд".

Что касается проблемы коррупции, то 16 декабря 1999г. в Москве прошла конференция "Россия и мировой опыт противодействия коррупции", на которой состоялась официальная презентация российского отделения "Transparency international" TI-Russia. [108]"Transparency international" (TI) — это некоммерческая и неправительственная организация, посвятившая себя делу повышения ответственности правительств и борьбе с коррупцией на международном и национальном уровнях. Создана она в 1993 г. и сегодня работает более чем в 60 странах мира. TI действует, используя благотворительные средства, получаемые от различных фондов, правительств, корпораций и частных лиц. Центральное место в деятельности этой организации занимают превентивные меры и проведение реформ, формирование общественного мнения, в основе которого лежит понимание значимости борьбы с коррупцией и, главное, уверенности в возможности ее обуздания. Опыт показывает, что эти методы действенны.

В 2000 г. Российское отделение TI начинает реализацию целого ряда проектов. В частности, планируется изучение функционирования российской системы государственных закупок, законодательства в этой области, опыта борьбы с коррупцией при госзакупках в регионах, проведение семинаров.

Помимо несовершенной нормативно-правовой базы, отечественная практика внедрения торгов выявила и другие проблемы, которые не позволяют в полной мере реализовывать в России преимущества конкурсной системы размещения заказов на поставки продукции для госнужд:

Отсутствие квалифицированных кадров в области организации и проведения конкурсных торгов. По некоторым оценкам, должно быть подготовлено: для федеральных органов - более 1000 человек, на уровне субъектов Федерации - около 10 000 и столько же - на уровне муниципальных работников.^ 11] Для решения данной проблемы были изданы соответствующие Постановления Правительства РФ (от 18.11.97 №1443, от 03.09.98 №1022 [83]). Однако количество специалистов в этой области остается слишком маленьким по сравнению с потребностями в них по всей России: за период с 1998 по 2000 год Институтом госзакупок ВШЭ подготовлено около 2500 специалистов из органов исполнительной власти всех уровней, проводящих госзакупки, а также организаций и предприятий, поставляющих продукцию для государственных, региональных и муниципальных нужд.

>  Заказчиками допускается упрощенный подход к подготовке и проведению торгов, не проводится предварительная квалификация претендентов, что приводит к ошибкам в выборе подрядчика и как следствие - к срыву договорных обязательств.

>  Монополизм крупных организаций и предприятий в регионах, которые стремятся диктовать заказчику свои условия. В отдельных регионах еще не созданы тендерные комитеты, а некоторые из них ограничивают свою деятельность сбором информации о проведенных торгах.

>  Серьезные недостатки договорной практики. В ряде мест договоры составляются по упрощенной схеме, на принципах взаимного амнистирования, без использования мер имущественной ответственности.

>  Ключевым вопросом развития системы организации размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ и оказание услуг в виде конкурсов в России является обеспечение гласности и прозрачности. Информация о конкурсных торгах разрознена, не упорядочена, получение ее в систематизированном виде потенциальными участниками торгов не организовано.

>  Отсутствие практики применения частичной поставки (дробления на лоты) в связи с трудностями ее реализации и большими пробелами в нормативно-правовой базе.

>  Крайне низкая дисциплина соблюдения контрактов среди российских предпринимателей [112]. Проблема заключается в том, что в настоящее время в России формирование рыночной среды находится еще на начальной стадии и сразу достигнуть такого ее уровня, который сложился в странах с многолетними рыночными традициями, чрезвычайно трудно.

>  Руководители многих структур управления проявляют недальновидность, полагаются при выборе того или иного поставщика лишь на собственный опыт и не учитывают современные экономические условия.

>  Ошибки и проявления коррупции со стороны руководителей тендерных комитетов и организаторов торгов, связанные с недостаточной гласностью процедуры вскрытия оферт, подведения итогов конкурсов и уровня цены, предложенной победителем торгов.

>  Недостатки в системе и механизме текущего финансирования закупок и поставок продукции для госнужд (в частности, несвоевременное финансирование), которые при наличии жестких контрактных цен приводят к убыткам поставщиков.

>  Отсутствие специализированного профессионального программного обеспечения, способствующего оптимизации процесса подготовки и приема конкурсной документации, а также объективному выбору победителя.

>  Отсутствие баз данных по складывающимся отечественным и мировым ценам на товары, работы и услуги, необходимые всем участникам конкурсных торгов.

>  Одной из наиболее сложных проблем контрактного ценообразования является определение ориентировочных цен для проведения торгов. Сложность вопроса определяется рядом факторов: отсутствием надежной статистической и методической базы по свободным рыночным ценам, учетом идеологии проведения конкретных торгов, объективно большой дифференциацией цен и затрат по территориям и по конкретным производителям. Современное состояние экономики и статистики крайне затрудняет формирование надежной базы для определения ориентировочных цен торгов.

>  По существующему положению нормативные документы, носящие межведомственный характер, должны проходить регистрацию в Минюсте (в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 13.08.97 №1009 "Об утверждении "Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации", и от 11.12.97 №1538).[119] До этой регистрации документы могут носить лишь рекомендательный характер. В связи с этим у многих поставщиков возникают проблемы с использованием тех или иных нормативных актов, т.к. многие их них не прошли регистрацию в Минюсте, а значит, не могут быть использованы в суде.

Однако все эти проблемы не перевешивают очевидных позитивных результатов функционирования системы торгов в России, как при поставках для госнужд, так и для экономики в целом. Так в 1999 г. было проведено 171 528 конкурсов и внеконкурсных закупок (у единственного поставщика и способом запроса котировок), из них на федеральном уровне - 34 272, на уровне субъектов РФ - 58 377, и на муниципальном уровне - 78 879. [17]. В результате заключено 200 068 контрактов на сумму 145,9 млрд. руб., в т.ч. на 119,5 млрд. руб. (81,9%) в результате проведения конкурсов. Общее сокращение расхода бюджетных средств составило 8 млрд. руб. (5,2%). [125] Немаловажно, что в 1999 г. доля закупок, произведенных на конкурсной основе, увеличилась в 2 раза. Если в 1998 г. этот показатель составил 18,6 %, то в 1999 г. — 37,2% [125].

13 октября 1999 г. Правительство РФ своим постановлением № 1160 "О контроле за проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд и координации их проведения" установило, что "Министерство экономики РФ является федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять контроль за проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд и координацию их проведения" [84], как было предусмотрено ст.4 Федерального Закона от 06.05.99 №97-ФЗ).

"В целях формирования номенклатуры продукции для федеральных государственных нужд, повышения ее качества и конкурентоспособности на мировом рынке", Правительство РФ издало постановление от 11.01.2000 № 26 "О федеральной системе каталогизации продукции для федеральных государственных нужд".

В соответствии с этим постановлением:

S создается федеральная система каталогизации продукции для федеральных государственных нужд;

S работы по созданию системы и методическое обеспечение ее работы возложено на Госкомстат России;

S создается Межведомственный совет по каталогизации продукции для федеральных государственных нужд;

S утверждены Основные положения создания федеральной системы каталогизации продукции и Положение о Межведомственном совете, включая его состав (в состав совета входят представители Госстандарта России, Минобороны России, Минэкономики России, ФПС России, ФСБ России, Минторга России, МЧС России, Минюста России и др.).

В планах Минэкономики на ближайшее будущее (как отмечалось на заседании "Круглого стола" в Минэкономики России 02.02.2000) [69]: планируется организовывать централизованные конкурсы на закупку товаров, работ, услуг по программам обеспечения Севера и приравненных к ним регионов; прогноз объемов государственных закупок на 2000 год - 433 млрд. руб. (+45% к уровню 1999 года), что составит порядка 8% от ВВП (+1% к уровню 1999 года); при проверке деятельности государственных заказчиков по организации закупок товаров, работ, услуг будет обращать пристальное внимание:

а) на сроки и место публикации извещения о проведении конкурсов;

б)  на привлечение субъектов малого предпринимательства к участию в
процедурах размещения государственного заказа (см. ст. 6 и 14 Федерального
закона от 14.06.95 № 88-ФЗ "О государственной поддержке малого предприни
мательства в Российской Федерации").

Подписанное 4 апреля 2000г. распоряжение Правительства № 502-р наделяет Минэкономики России дополнительными полномочиями в области госзакупок. Теперь Минэкономики России имеет право на проведение проверок деятельности федеральных органов исполнительной власти по вопросам осуществления государственных закупок. Кроме того, бюллетень "Конкурсные торги" определен официальным печатным изданием уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Таким образом, в соответствии с Законом федеральные органы исполнительной власти обязаны публиковать в "Конкурсных торгах" извещения об открытых конкурсах и их результатах [89].

В последние годы, в связи с признанием эффективности механизма закупок активно ведутся работы по формирования городских систем закупок в гг. Москва и Санкт-Петербург. Для обеспечения распространения информации о проводимых за счет городских средств торгах создан журнал Московские торги", в Санкт-Петербурге выходит бюллетень "Городской заказ Санкт-Петербурга", а в Республике Татарстан начат выпуск газеты Торги. Аукционы. Конкурсы" [26].

Очень перспективным направлением развития организации закупок является система электронно-лотовых торгов в сети Интернет. С распространением информационных технологий и повышением общей компьютерной грамотно сти появление виртуальных торгов (конкурсов) станет фактом. Данный вид взаимодействия между поставщиком товаров и услуг и их потребителем имеет множество преимуществ:

♦  доступность (участвовать в торгах может удовлетворяющий квалификационным требованиям поставщик из любой точки страны);

♦  актуальность (так как торги проводятся по необходимости, результат известен практически в день размещения заказа в сети Интернет);

♦  эффективность (небольшие издержки при большем разнообразии предлагаемого товара по самым низким реальным ценам) [40].

Из недостатков электронной торговли существенным является только один: основа таких торгов — жесткая платежная дисциплина, базирующаяся на принципе "заплатил — получи", и пока в России это правило не превратится в норму во всех сферах товарных отношений, электронная коммерция останется для госучреждений недостижимой мечтой.

К сожалению, Российская часть Интернет (РуНет) довольно-таки бедна серьезными проектами, касающимися темы конкурсных закупок. Можно сказать, что пока в РуНет еще не создана информационная структура по конкурсным закупкам — это дело будущего, хочется верить, что недалекого.

Из имеющегося стоит отметить: Торгово-промышленную палату РФ и ее Сеть делового сотрудничества, сайт Федерального центра проектного финансирования, сайт бюллетеня "Конкурсные Торги" и сайт "Госзакупки".

В связи с тем, что долгие годы в эпоху "строительства коммунизма", конкурсные торги на закупку не применялись, до 1997г. у нас в стране практически отсутствовали специалисты и какие - либо учебные пособия в этой области. С этими проблемами столкнулось Минэкономики в процессе реализации постановления Правительства РФ от 18.11.97. № 1443. И тогда на подготовку 45 преподавателей мультипликаторов и написание учебного пособия по государственным закупкам Всемирный банк выделил грант в 200 тыс. долл. США [111]. На сегодняшний день ситуация немного изменилась к лучшему, однако научной литературы в этой области до сих пор ничтожно мало.

Первая серьезная работа о конкурсных торгах в России вышла в свет совсем недавно (в апреле 2000г.) - это книга "Конкурсные торги на закупку продукции для государственных нужд". Ее авторами являются Смирнов В.И. и Нестерович Н.В., разработавшие проект Указа Президента РФ от 08.04.97 № 305 и Закона (ФЗ-97) профессора Кафедры госзакупок ГУ-ВШЭ и преподаватели Института госзакупок ГУ- ВШЭ. Ответственным редактором стал А.Г. Свинаренко - Первый зам. Министра экономики РФ, курирующий вопросы госзакупок. В книге, в частности, изложены: общие сведения об организации закупок продукции для госнужд, планирование процесса закупок, процедура открытого конкурса, особенности применения других способов закупки (строительных работ и закупок услуг), разрешение разногласий. [67]

Через месяц вышла еще одна книга, посвященная вопросам государственных закупок: "Становление рыночной системы государственных закупок в России".[109] Основная часть написана теми же авторами (Смирнов В.И. и Не-стерович Н.В.), которые написали первую книгу по этой тематике. Дополнительно включены следующие разделы и отдельные статьи: история госзакупок в России начиная с XVII века и заканчивая настоящим моментом; международный опыт организации государственных закупок; закупка НИОКР для госнужд; специфика закупки сложных систем; проблемы участия малого предпринимательства в госзакупках; информационное обеспечение и роль СМИ в госзакупках; подготовка кадров для системы государственных закупок и др.

Таким образом, анализ исторического развития системы конкурсных закупок для госнужд в России показал, что к началу XX века Россия имела довольно развитую институциональную и законодательную базы функционирования системы госзакупок. Однако в связи с изменившимся политическим строем, а вследствие этого и экономической политикой, в нашем государстве к началу 90-х годов XX века был забыт весь накопленный в этой сфере опыт и знания.

Вместе с тем, анализ законодательной и нормативной методической базы новой эры конкурсных торгов в России, начавшейся в 90 - х гг., выявил ее очевидное несовершенство, что наряду с существующими серьезными проблемами в практике организации и проведения конкурсных торгов, препятствует эффективному функционированию системы конкурсных закупок.

Однако все эти отрицательные стороны не перевешивают положительного эффекта, которого удалось достичь, используя конкурсные механизмы при осуществлении госзакупок. В связи с тем, что Россия, пока что, приобрела небольшой, как отрицательный, так и положительный опыт, в сфере госзакупок, и учитывая новизну данного механизма в российской практике, следует больше внимания уделять богатейшему мировому опыту, накопленному в XX веке. Именно его изучение и позволит избежать многих ошибок при создании законодательной и нормативно - методической базы конкурсных торгов в России. Многие практические проблемы в сфере госзакупок так же можно решать, применяя опыт развитых стран. Кроме того, в этой связи большой интерес представляет опыт международных организаций, работающих со многими странами и сумевшими выработать достаточно универсальные и эффективные процедуры конкурсных торгов.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18