Дипломная работа: Совершенствование рыночных механизмов госзакупок в России

Главным принципом перечисленных выше документов является размещение заказов на конкурсной основе. Государство обязуется дать всем заинтересованным в получении заказа фирмам и предприятиям равные шансы на участие в конкурсе и получение госзаказа. И т.к. наилучшим инструментом, позволяющим добиться максимальной гласности, является открытый конкурс, размещение госзаказов происходит, как правило, именно в этой форме. [124]

Помимо этого госзаказ может размещаться по итогам закрытого конкурса. Приглашения на участие в нем рассылаются в установленном порядке ограниченному числу возможных исполнителей. Это происходит в тех случаях, когда специфика работ (услуг), являющихся предметом конкурса, предполагает, что они могут быть выполнены лишь ограниченным кругом предприятий, так как требуют специальных знаний, наличия соответствующих производственных мощностей и т.п.

К размещению госзаказа без объявления конкурса прибегают в исключительных случаях, когда этого требуют особые, однозначно определенные законом обстоятельства.

Закрытому конкурсу или внеконкурсному размещению госзаказа по возможности должно предшествовать публичное приглашение к участию в конкурсе (так называемый закрытый конкурс с предварительным отбором участников), чтобы выявить более широкий круг возможных исполнителей.

В конкурсах на выполнение госзаказа могут принимать участие также иностранные фирмы, если они по законам ЕС вправе выполнять данные работы. Запрещается оказывать предпочтение отечественным оферентам.

Публикация перечня условий участия в конкурсе должна содержать максимально подробное описание и точные сроки выполняемых работ. Обычно она публикуется в Правительственном вестнике ("Bimdesanzeiger") и, как правило, дублируются в общенациональных газетах и журналах. Требования к содержанию объявления о конкурсе подробно изложены в соответствующих Положениях о госзаказах (VOE, VOB, VOF). В них, например, указываются форма и сроки подачи заявок, порядок возмещения расходов, связанных с участием в конкурсе (подготовка и тиражирование требуемой документации: планов, чертежей и т.п.), точные реквизиты подаваемых заявок, порядок их рассмотрения, вопросы гарантий и ответственности.

Отличительной чертой организации процесса госзакупок в Германии является отсутствие платы, взимаемой за конкурсную документацию. Более того, если подготовка конкурсных предложений требует от участников значительных финансовых затрат, то предусматривается определенная их компенсация.

При определении победителя конкурса осуществляется отбор экономически наиболее выгодного предложения. При этом помимо цены в расчет принимаются дополнительные критерии, в частности, технические и финансовые возможности поставщика выполнить взятые на себя обязательства в заданные сроки. Для этого от участников конкурса в дополнение к сведениям, указанным в заявке, может быть потребована дополнительная информация, а также свидетельства их финансовой состоятельности и профессиональной компетентности, включая отчеты и финансовые балансы за последние годы. Порядок и основания для запроса этой и другой документации подробно расписаны в Положениях о госзаказах.

Поступающие в конкурсную комиссию в запечатанном конверте заявки регистрируются и хранятся нейтральным лицом до дня проведения конкурса. Сразу после истечения срока подачи заявок конверты вскрываются в присутствии председателя конкурсной комиссии и представителя заказчика. Участники конкурса при этом не присутствуют [124]. Составляется протокол процесса рассмотрения заявок и проверки правильности их оформления, в котором указываются адреса участников конкурса. Его подписывают председатель конкурсной комиссии и представитель заказчика. Заказчик вправе использовать сведения, содержащиеся в заявке, и возможные дополнительные предложения конкурсанта "только в целях проверки и оценки рассматриваемой заявки".

Окончательное размещение заказа происходит в форме заключения договора в соответствии с действующими юридическими нормами. Все споры и разногласия разрешаются в соответствии с нормами гражданского судопроизводства.

Конкурс может быть признан несостоявшимся, если: не поступило ни одной заявки, отвечающей объявленным условиям конкурса; условия заказа существенно изменились; по другим веским причинам. Об этом незамедлительно извещают оферентов, а при проведении повторного конкурса условия объявлл ются заново.

В целом правила изложены таким образом, чтобы способствовать максимальной прозрачности процесса торгов для обеих сторон и тем самым макси мально обеспечить их конкурентный характер.

В соответствии с принципом независимости при осуществлении закупок, госзаказчик вправе самостоятельно контролировать его выполнение. Предметом последующего бюджетного контроля являются как методы контроля, используемые заказчиком, так и результат выполнения заказа (технология контроля подробно изложена в Инструкции по проведению ревизий и проверок).

Проверки осуществляются очень подробно независимой комиссией Федеральной счетной палаты либо соответствующим контрольно-ревизионным органом федеральной земли. В частности, даже министр экономики отчитывается за расходование бюджетных средств учреждениями и организациями, входящими в систему его министерства, а также по государственным программам поддержки в рамках его министерства.

Эффективную структуру экономики Германии обеспечивает множество малых и средних предприятий и фирм. Для их поддержки в правилах конкурсного размещения госзаказов предусмотрена возможность деления крупного заказа на отдельные лоты, а при неконкурсном - предписывается обязательная ротация поставщиков. Тем самым даже при размещении заказов на крупные строительные объекты обеспечивается участие в конкурсах в качестве субподрядчиков малых и средних фирм из различных регионов страны.

Объявление общенациональных, а также европейских конкурсов способствует оптимизации состава оферентов.

На сферу военных заказов распространяются те же экономические принципы и законы, которые действуют в частном секторе экономики, в частности, правила размещения заказов. А возможность размещения госзаказа через закрытый конкурс и на внеконкурсной основе позволяет учесть особенности и специфику военной сферы.

Вследствие введения в законодательство Германии норм и требований общеевропейского законодательства в части допуска к национальным конкурсам фирм из других стран — членов ЕС, многие тендеры приобрели международный характер.

Анализ опыта организации закупок и размещения заказов для госнужд в США и Германии показывает, что существующие в этих странах порядки размещения госзаказа хорошо зарекомендовали себя, т.к. были разработаны с учетом экономической политики государств, национальной специфики организации производства, менталитета, сложившихся объективных экономических отношений, особенностей взаимоотношений между различными ветвями власти.

Хотелось бы подчеркнуть, что наиболее важными чертами функционирования конкурсных торгов на закупку товаров, работ и услуг для госнужд, позволяющими достичь целей торгов, в этих странах, являются:

>  детальное и точное описания предмета закупок;

>  строгое выполнение сторонами - участниками торгов существующих правил и инструкций;

>  использование преференций;

>  активное привлечение и поддержка участия малых предприятий в конкурсных торгах;

^ разработанная и эффективно действующая на практике система контроля за процессом осуществления закупок от начала до конца;

>  отработанный механизм досудебного разрешения споров;

>  активное внедрение в процесс осуществления закупок для государственных нужд электронной торговли, являющейся ключевым направление экономического развития в XXI веке.

Наряду с положительным опытом, нельзя не отметить наличие проблем, к сожалению, являющихся общими как для систем госзаказов США и Германии, так и для других стран. Это прежде всего коррумпированность чиновников, излишняя жесткость правил, недостаточно развитый в законодательной базе учет специфических особенностей закупки услуг, нерешенные вопросы практического применения электронно-лотовых торгов на международном уровне, зарегламентированность процесса организации закупок, существование нестыковок в законах о закупках для госнужд на федеральном и местном уровнях власти.

2.2 Роль международных организаций (Всемирного банка, ООН, ВТО, ЕБРР) в развитии конкурсных торгов

К сожалению, подробно описать и проанализировать опыт ведущих международных организаций в области осуществления закупок на конкурсной основе в рамках одной диссертации представляется невозможным. Однако важность и необходимость изучения и применения опыта этих организаций трудно переоценить (с помощью конкурсных торгов международные финансовые организации экономят около 20 млрд. долл. США ежегодно). В связи с этим хотелось бы описать лишь важнейшие черты развития конкурсных торгов в рамках международных организаций.

Одной из ведущих международных финансовых организаций является Всемирный банк [106,153]. Группа Всемирного банка состоит из пяти организаций: Международный банк реконструкции и развития (МБРР), Международная ассоциация развития (MAP), Международная финансовая корпорация. (МФК), Многостороннее агентство по гарантированию инвестиций (МАГИ) И Международный центр по урегулированию инвестиционных споров (МЦИУС) (см. Приложение 2) [ 121 ].

МБРР (часто именно его и подразумевают, говоря о Всемирном или Мировом банке) призван содействовать стабилизации и росту экономики в развивающихся странах и новых независимых государствах путем предоставления технической и организационной помощи, а также необходимого капитала в форме возвратных процентных займов. При этом финансовые средства предоставляются под конкретные проекты и должны использоваться только на цели этих проектов. Никакое иное расходование заемных средств не допускается.

Важными принципами заимствования являются организация экономного и эффективного использования средств и поощрение развития международной торговли, в том числе за счет широкого применения механизмов конкурсных торгов. Весь процесс расходования средств контролируется Банком, который отслеживает все ключевые моменты использования займов.

По оценкам экспертов G-7, суммарный объем финансовых средств, предоставленных России за период 1991-1997 гг., составил около 90,5 млрд. долларов США. (см. Диаграмма 2) Они поступают в рамках двусторонних межгосударственных программ, технической и гуманитарной помощи, а также в форме займов (целевых и бюджетозамещающих), экспортных кредитов и инвестиций. Кроме того, важными источниками финансовых средств являются Парижский и Лондонский клубы кредиторов[51].

Основной объем финансового содействия Российской Федерации из средств международных финансовых институтов формируется за счет займов группы Всемирного банка.

По состоянию на конец 1997г. портфель действующих проектов по займам МБРР составлял 29 займов на сумму 6,363 млрд. долларов США. Общее число займов, включая бюджетозамещающие, 36.

Диаграмма 2Соотношение источников международного содействия России (1991 — 1997 гг.)

B 1998-1999г. соотношение источников международного содействия существенных изменений не претерпело. Стоит отметить лишь некоторое уменьшение доли частных инвесторов, как следствие кризиса 1998г. и отсутствия экономической стабильности.

Реализация займа Всемирного Банка предусматривает следующие этапы:

1.  Постановка задачи. Разработчик в общем виде определяет цели и задачи. Выясняются возможности проведения технико-экономических обоснований проекта на достаточно качественном уровне.

2.  Подготовка проекта. Проводится конкретизация целей и задач, составляется план закупок и устанавливается способ закупки. В идеале надо определить: какие контракты необходимо заключить и в какие сроки. Проект передается для согласования во Всемирный банк.

3.  Оценка проекта специалистами Всемирного банка. При этом основная решаемая задача состоит в определении целесообразности участия Всемирного банка в проекте - устанавливается возможность возвращения кредитов в установленные сроки.

4.  Переговоры. Их проводит Всемирный банк с правительством страныполучателя кредита. Определяются размеры ссуды и подписывается соглашение о ссуде. Следует учитывать, что максимально возможная доля участия Всемирного банка в проекте не может превышать 80%.

5.  Осуществление проекта. После заключения соглашения о займе между страной и Всемирным банком и вступления его в силу наступает основной этап реализации соглашения. Для его осуществления создается Группа реализации проекта (далее - ГРП), а таюке привлекаются на контрактной основе наиболее компетентные консультанты. В случае если займ бюджетозамещающий, ГРП не создается, и средства займа направляются в госбюджет. Главной задачей деятельности ГРП является детальная проработка проекта и рациональное использование средств займа. Для непосредственной реализации проекта ГРП проводит закупки товаров, строительных работ и консультационных услуг на основе конкурсного отбора поставщиков. Затем ГРП отчитывается о результатах своей деятельности перед Правительством страны и Всемирным банком.

В конечном итоге страна-заемщик Всемирного банка получает двойной источник для экономического развития: с одной стороны, достигается цель займа, с другой стороны, появляются коммерческие предложения для отечественных фирм, оживляющие внутренний рынок, причем финансовые ресурсы, привлеченные в рамках заимствования, не покидают пределов страны.

Закупки по проектам в рамках займа Всемирного банка осуществляются как в стране, в которой реализуется заем, так и на мировом рынке. В зависимости от суммы займа и требований, предъявляемых к объекту закупки, используются методы закупок, представленные в таблице 1.

Таблица 1

Название                                                     Метод       Международная

закупки классификация

Национальные (местные) закупки                НЗ                     LS

Международные закупки                             МЗ                     IS

Национальные конкурсные торги

(проводятся в соответствии с процедурами                         НКТ  NCB

страны-заемщика)

Международные конкурсные торги           мкт                     TCR

(основной метод закупок)

Ограниченные международные торги       ОМТ                 LICB

Отбор местного консультанта                    ОМК                  SLF

Документ, регламентирующий правила осуществления проектов, частично или полностью финансируемые из средств займов МБРР или кредитов МАР; и содержащий информацию о порядке закупки товаров и работ: необходимых для реализации проекта (включая сопутствующие услуги) называется "Руководство. Закупки по займам МБРР и кредитам MAP" (далее - Руководство).

Согласно статьям соглашения, заемщик несет ответственность за осуществление проекта, следовательно, за осуществление закупок, размещение контрактов и управление ими в рамках проекта. Все контракты подписываются только между заемщиком и поставщиком. Со своей стороны Банк, обязан "обеспечить использование заемных средств исключительно по целевому назначению, уделяя должное внимание соображениям экономического характера и вопросам эффективности и не принимая в расчет политические и другие неэкономические факторы и соображения". Таким образом, Банк оказывает содействие заемщику в реализации проекта и осуществляет контроль соответствия его решений и действий целям проект. В основе требований Банка лежат следующие четыре соображения [95]:

а) необходимость экономного и эффективного осуществления проекта,
включая закупки соответствующих товаров и услуг;

б) заинтересованность Банка как межправительственного кооператив
ного учреждения в предоставлении возможности всем приемлемым участни
кам торгов из развитых и развивающихся стран конкурировать за поставку
товаров и работ, финансируемых Банком;

в) заинтересованность Банка как учреждения, цель которого содейство
вать развитию, в поощрении деятельности местных подрядных и производст
венных предприятий страны-Заемщика;

г) значение открытости и ясности в прогрессе закупок.

Всемирный Банк считает, что в большинстве случаев такие требования и интересы могут быть наилучшим образом реализованы путем правильно организованных международных конкурсных торгов (МКТ) при условии предоставления соответствующих льгот товарам, произведенным внутри страны, и, если это целесообразно, местным подрядчикам для выполнения работ на заданных условиях. Существуют иные способы, но практически все контракты (до 90%) стоимостью более 300 тыс. долл. США осуществляются путем международных конкурсных торгов (прямой контракт возможен, как правило, лишь при закупках на сумму менее 50 тыс. долл. США) [67,154].

Важнейшим элементом международных конкурсных торгов является извещение о торгах. В соответствии с требованиями Всемирного банка для обеспечения наиболее широкого оповещения потенциальных участников в ряде случаев используется двухступенчатое приглашение к торгам. На первом этапе публикуется общее уведомление о проведении закупок, где говорится, что готовится проект, который будет содержать ряд контрактов, указывается контактное лицо для получения дополнительной информации. На втором этапе публикуется особое уведомление, которое предоставляет информацию о конкретном конкурсе. Публикация осуществляется в одной из национальных газет и в официальном бюллетене (если таковой имеется); копии объявления отправляются торговым представителям стран потенциальных поставщиков и тем поставщикам, которые выразили интерес в ответ на общее уведомление. Крупные контракты банк публикует в Development Business[34,35].

После публикации информации о планируемой закупке в открытой печати, компании, желающие принять участие в торгах, приобретают пакет тендерной документации и, после выполнения всех требуемых формальностей, в установленные сроки направляют запечатанный конверт со своим предложением. В ряде случаев проводится предварительный квалификационный отбор, в ходе которого определяется соответствие претендента (опыт работы, оснащение и т.п.) требованиям закупки.

Ограниченные международные торги предусматривают составление списка компаний, которые способны удовлетворить требованиям закупки. В соответствии с произведенным отбором рассылаются приглашения на участие в торгах. Список составляется ГРП и согласовывается со Всемирным банком.

Сомнения по поводу объективности и беспристрастности при проведении подобных процедур вполне понятны и иногда, к сожалению, не беспочвенны. Поэтому в Руководство была введена специальная статья "Коррупция и сговор при проведении закупок", предусматривающая санкции как против заемщика, так и против фирм, недобросовестно подходящих к процедуре торгов. В 1998г. была открыта конфиденциальная "горячая" телефонная линия для сбора сообщений о случаях коррупции во всем мире. А в 1999г., Всемирный банк принял целый ряд мер по борьбе с коррупцией: в ходе обучения по вопросам закупок особое внимание уделяется этическим аспектам закупочной деятельности; ужесточен надзор за закупками, осуществляемыми заемщиками; введены Обзоры закупочной деятельности стран.

Стандартным требованием к участникам конкурсных торгов является предоставление гарантий. Гарантия на конкурсное предложение, предоставляемая участником торгов, как правило, составляет от 2 до 5 процентов от его суммы. Дополнительно победитель торгов должен предоставить гарантию на выполнение поставок в соответствии с контрактом. С учетом большого объема закупок по линии займов Всемирного банка (только МБРР ежегодно присуждается контрактов на сумму около 16 млрд. долл. США, а с учетом деятельности остальных институтов группы Всемирного банка эта сумма достигает 20 млрд. долл. США), это открывает новые возможности предоставления банковских услуг для страны-заемщика.

Всемирный банк, как и другие международные организации, предъявляет ряд требований к подготовке технических характеристик предмета торгов. В этой связи, в случае с МКТ, он требует, чтобы спецификации составлялись таким образом, чтобы дать возможность сахмой широкой конкуренции и в то же время представлять собой четкое изложение требуемых стандартов качества работы, материалов и характеристик закупаемых товаров и услуг.

В задачи устроителей торгов входит не только обеспечение необходимой экономии и эффективности, но и максимально возможной конкуренции и открытости. В ряде случаев для отечественных производителей и подрядчиков, участвующих в торгах, а также для товаров отечественного производства предоставляются льготы (преференции), если это оговорено в соглашении о займе. Величина льгот обычно не превышает размеров таможенных пошлин и составляет не более 15%.

Закупки в виде конкурсных торгов проходят долго, не менее 3 — 4 месяцев. Документация к торгам унифицирована и состоит из общей и специальной части. После вскрытия конвертов с заявками никаких контактов и переговоров между заказчиком и поставщиками не допускается. Из полученных предложений, соответствующих техническим требованиям (см. Приложение 3), выбирается одно, имеющее наименьшую оценочную стоимость, на основании которого и заключается контракт. Всемирный банк рекомендует, чтобы, весовой коэффициент цены лежал в пределах 60-90% при закупке товаров и в пределах 10-30% при закупке услуг консультантов [5, 142], т.е. для более простой продукции (товары) важнее цена, для более сложной продукции (услуги) важнее качество и квалификация поставщиков.

Правилами Всемирным банком предусматривается составление отчета по результатам проведения конкурсных торгов [155,156]. В нем должны быть отражены: состав конкурсной комиссии; ее председатель, дата начала ее работы, какие заявки поступили, какие были отклонены и по каким причинам, по каким критериям определялся победитель, оценки всех допущенных предложений, и рекомендации о присуждении контракта. Отчет представляется во Всемирный банк, где назначается уполномоченный по данному проекту (тест-менеджер), он изучает отчет и докладывает свои рекомендации начальнику отделения, принимающему решение. Если Всемирный банк не имеет возражений, то победителю присуждается контракт. В этом случае ему направляется уведомление о выигрыше конкурса и проект контракта, а остальным участникам — уведомление об отказе от их предложений, и возврат обеспечения конкурсных предложений.

Далее, если это оговорено заказчиком в конкурсной документации, победитель проходит постквалификацию. Ее проходят в большинстве случаев тогда, когда не было предварительной квалификации или при проведении крупных и длительных (до года) конкурсов.

В целом закупки на конкурсной основе являются очень эффективными, т.к. за счет крайне напряженной конкуренции Всемирному банку удается добиться весьма ощутимого снижения цены. Например, по одному проекту бюджет закупки удалось снизить за счет торгов со 180 до 130 млн. долл. США.

Для российских производителей и финансовых организаций закупки, проводимые в рамках реализации займов Всемирного банка на территории РФ и стран СНГ, весьма привлекательны. Высокая надежность потенциального гарантий по осуществлению своевременных платежей в полном объеме. Только за 1997 год по результатам тендеров, проведенных по 21 проекту, с российскими поставщиками было заключено около 200 крупных контрактов на сумму более 250 млн. долларов США. Однако, заметного участия в зарубежных проектах Всемирного банка российские компании, к сожалению, не принимают.

Основными причинами низкого уровня участия российских поставщиков в закупках по проектам Всемирного банка являются: слабое знание поставщиками требований и процедур закупок Всемирного банка; небольшой опыт подготовки тендерной документации и участия в конкурсных торгах; отсутствие своевременной информации; сложность организации залогового обеспечения [49,50]. С другой стороны, отсутствие у ГРП (в частности, по новым займам) полной и объективной информации о российских поставщиках уменьшает шансы на включение национальных компаний при составлении списков для закупок. Однако российские предприятия приобретают опыт и начинают результативно участвовать в торгах.

Важную роль в развитии международных конкурсных торгов играет комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) [158]. Своего рода образцом мировых правил проведения закупок стал, принятый летом 1994 г. на 27-й сессии этой организации типовой закон ЮНСИТРАЛ "О закупках товаров (работ) и услуг" [159] (далее - типовой закон ЮНСИТРАЛ). Именно его положения и правила активно использовались в процессе разработки российского федерального закона ФЗ -97, однако так и не нашли в нем своего достойного отражения.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18