Дипломная работа: Совершенствование рыночных механизмов госзакупок в России

По итогам 1999г. в результате работы СГЗ в Санкт - Петербурге удалось достичь снижения цены закупок как по отношению к планируемым, так и к ранее произведенным, а также сформировать номенклатуру городского заказа с учетом большинства заказчиков на 2000 г. в объеме около 17 млрд. руб.

Прогрессивным элементом данной СГЗ является перевод процедуры формирования городского заказа на современную электронную базу, что обеспечило взаимодействие производителей продукции и заказчиков с помощью связанного между собой единообразного программного обеспечения СГЗ. Постановлением правительства Санкт-Петербурга от 22.10.98 г. № 31 и распоряжением губернатора от 18.11.98 г. № 85-п в Санкт-Петербурге введена в действие первая очередь автоматизированной системы планирования и управления муниципальными закупками, состоящая из правового, информационного и программно - технического блоков [122]. Разработанное на базе современных информационных технологий программное обеспечение позволяет выполнить весь комплекс работ по государственному регулированию процесса расходования средств бюджета и обеспечивает "прозрачность" принимаемых финансовых и хозяйственных решений.

Таким образом, на сегодняшний день работающая в Санкт-Петербурге система формирования и исполнения городского заказа явно выделяется из имеющихся в России. Наиболее важными особенностями ее являются: системный подход, продуманность всех звеньев распределения бюджетных средств (от создания нормативной базы до обучения специалистов), налаженное информационное обеспечение, а также осуществление строгого контроля.

По моему мнению, важным этапом в развитии конкурсных торгов на закупку продукции для государственных нужд в России в ближайшем времени станет широкое применение на региональном уровне систем государственного заказа, основанных на использовании конкурсных торгов. Для обеспечения этого процесса целесообразно будет осуществить применение опыта успешно функционирующих СГЗ (на данный момент такой является лишь описанная выше СГЗ Санкт - Петербурга), что позволит повысить эффективность расходования бюджетных средств, а также сэкономит время и деньги на создание собственных СГЗ. В более отдаленной перспективе внедрение на региональном уровне СГЗ, современного программного обеспечения и возможностей Интернет позволит:

>  решить проблемы, связанные с территориальной удаленностью и неразвитым информационным обеспечением регионов России;

>  обеспечить реальную "прозрачность" процесса закупок;

>  осуществить мониторинг региональных закупок;

>  контролировать соблюдение всех процедур процесса закупок;

>    восстановить разорванные сейчас "горизонтальные связи".

Но это во многом будет зависеть от темпов обеспечения регионов России современными средствами телекоммуникаций, подготовки квалифицированных кадров в этой области, а также наличия всесторонней поддержки государства.

По мере накопления в России опыта организации и проведения конкурсных закупок продукции для госнужд каждый организатор конкурсов рано или поздно сталкивается с необходимостью применения современных информационных технологий на всех этапах проведения торгов. Основные функции госзаказчиков в процессе подготовки и проведения конкурсов условно можно разделить на макрофункции (связанные с подготовкой плана закупок, т.е. приоритетного перечня намеченных к проведению конкурсов, а также с контролем исполнения заключенных контрактов) и микрофункции (связанные с проведением конкретного конкурса).

Основными макрофункциями организаторов конкурсов являются [3]: 1. сбор и формализация информации о потребностях подведомственных организатору получателей (потребителей) в закупаемой продукции;

2.  сбор и формализация информации о необходимой продукции и ее производителях (поставщиках);

3.  консолидация заказа с целью экономии бюджетных средств (за счет получения больших оптовых ценовых скидок);

4.  установление очередности и сроков проведения конкурсов по различным видам закупаемой продукции;

5.  сбор и формализация информации о заключенных контрактах и о ходе их исполнения.

По мере роста объемов обрабатываемой информации с целью повышения эффективности торгов необходимо применение сначала простейшего специального программного обеспечения для ведения реестров получателей (потребителей), производителей (поставщиков), продукции, заключенных контрактов. Затем организаторам целесообразно приобрести универсальную программу управления проектами для осуществления всех вышеуказанных операций, взаимосвязанных закупок, а также поиска и обмена информацией через браузеры, почтовые программы, программы терминальной связи, HTML-редакторы.

Наиболее трудоемкой микрофункцией организаторов конкурсов является подготовка конкурсных документов [3, 142]. При составлении приглашения к участию в торгах, получении заявок, рассылке конкурсной документации, предквалификации и квалификации участников, отборе победителей и присуждении выигравшему торги в данный момент используются традиционные методы почтовой, специальной и факсной рассылки и переписки. Однако в буду-щем, благодаря широкому распространению компьютерных технологий и свободного доступа к Интернет, наиболее эффективным станет широкое применение электронной почты для проведения всех вышеуказанных действий.

Торги, проходящие в различных организациях, отличаются не только по предметам, но и по составу и количеству участников, количеству закупаемой номенклатуры товаров, заказов на работы или услуги. Соответственно различна и программная реализация процесса торгов.

Большинство конкурсных комиссий при простых закупках вполне могут обойтись возможностями пакета Microsoft Office. Несложные вычислительные алгоритмы прекрасно реализуются программным обеспечением Excel 97. Выходные документы достаточно информативны, открытый доступ к данным позволяет использовать результаты торгов и в дальнейшем. Но для торгов, характеризующихся большим объемом обрабатываемой информации, требуются специализированные системы управления базами данных. При их разработке главными параметрами становятся высокая скорость работы программы, а также удобное представление информации о результатах торгов.

Как было отмечено в предыдущих главах, в процессе осуществления закупок очень важно соблюдение конфиденциальности информации, и поэтому при разработке информационных систем обеспечения конкурсных торгов должны предусматриваться системы защиты и кодирования передаваемой информации. В связи с массовым развитием систем доступа к Интернет предпочтительно для торгов по крупным заказам открывать сайт или подсайт для конкретных торгов и размещать там всю общедоступную информацию. С развитием инфраструктуры конкурсных торгов и появлением все большего количества консалтинговых, информационных фирм и фирм проводящих торги, они будут создавать свои информационные системы поддержки торгов, которые должны включать в себя ряд подсистем:

Первая подсистема является общедоступной информационно-рекламной для информирования фирм-исполнителей о заказах выставляемых на торги.

Вторая подсистема позволяет фирмам-исполнителям заполнять многочисленные электронные формы предварительной заявки на участие в торгах и должна иметь определенные средства защиты от доступа третьей стороны.

Третья подсистема позволяет осуществлять закрытый (защищенный) информационный обмен на всех стадиях проведения торгов.

Как пример успешного решения такой задачи можно указать на создание и многолетнее использование в странах ЕС тендерной информационной системы TED (Tender electronic daily).

Безусловно, у информационных технологий в системе конкурсных закупок большое будущее. Ближайшие перспективы - это использование Интернет-технологий, дальнейшее развитие методов оценки предложений претендентов, совершенствование отбора организаций-претендентов, в том числе и по результатам предварительной квалификации, более полный учет потенциала претендента, т.е. проверка, насколько технологическая оснащенность, квалификация, специализация, финансовые возможности претендента соответствуют предмету конкурса. Разработка и внедрение информационных технологий в практику проведения конкурсов способствует дальнейшему повышению уровня подготовки конкурсов и, следовательно, эффективности их реализации.

Другим важным направлением развития конкурсных торгов в России является "...привлечение малых предприятий для выполнения государственного заказа", что было установлено одной из задач Федеральной программы государственной поддержки малого предпринимательства на 2000-2001 год, утвержденной Постановлением правительства РФ от 14.02.2000 № 121 [116,140]. Для этого планируется создать перечень малых предприятий (далее -МП), способных по своим экономическим и производственным показателям участвовать в размещении заказов на поставки продукции для государственных нужд. Помимо этого введение аккредитации позволит выделить определенное количество добросовестных партнеров и закрепить их в этом качестве.

Объем средств, выделяемых на реализацию программы, составляет: 40 млн. руб. ежегодно со стороны Федерального фонда поддержки малого предпринимательства; 90 млн. руб. из федерального бюджета (в 2001 году; цифра будет уточнена); 80 млн. руб. ежегодно из средств Государственного фонда занятости населения. К концу 2001 года после выполнения программных мероприятий мерами государственной поддержки должны быть охвачены от 200 до 250 тыс. МП. [116]. Реализуют программу Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства и Министерство Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства.

Привлечение МП к участию в конкурсных торгах на закупку продукции в России до сих пор не рассматривалось всерьез, а лишь рекомендовалось. Это было, в первую очередь, обусловлено отсутствием объективно сложившихся экономических условий. МП развиваются у нас в стране крайне тяжело: сказывается высокий уровень коррумпированности экономики, наличие различных административных барьеров, неразвитость финансово-кредитных механизмов поддержки малого бизнеса, отсутствие реальной поддержки государства, непосильные и зачастую абсурдные налоговые сборы, и, конечно же, политическая и экономическая нестабильности в государстве.

Существенное влияние на участие МП в торгах оказывает главный критерий конкурсного отбора - минимальная цена предложения. Помимо этого МП не по силам принять риск несвоевременной оплаты выполненных контрактов, что при слабой финансовой дисциплине госзаказчиков случается часто.

За последние годы отраслевая структура МП практически не изменилась: непроизводственная сфера деятельности (прежде всего торговля, общественное питание) остается наиболее привлекательной. После августа 1998 г. от 25 до 35 процентов МП фактически прекратили свою деятельность, а остальные перешли к сохранению масштабов своего бизнеса в докризисном периоде за счет снижения численности персонала и оплаты его труда [42].

Не секрет, что деятельность субъектов малого предпринимательства во многом зависит от действий федеральных органов исполнительной власти. Без специальных мер государственной поддержки развитие МП невозможно.

И лишь в последнее время, после прихода к власти В. Путина, наметился ряд серьезных изменений в экономике, а также появилась надежда на стабильность, что не могло не отразиться на деятельности МП. Если в 1999 году в России было 890 тысяч малых и средних предприятий, на которых было занято 7,5 млн. человек, то концу 2000 года число работающих должно возрасти до 8,5 млн. человек, а вклад в ВВП страны должен составить 12%.

Привлечение МП к участию в торгах и их поддержка (защита от несправедливых решений госзаказчиков и т.п.) применяется во всех развитых странах, как было отмечено во второй главе данного диссертационного исследования. Тем самым усиливается конкуренция, подкрепляется экономическое развитие, а в итоге происходит экономический рост, расширяется база налогообложении.

Большое внимание поддержке МП уделяют международные организации, такие как Всемирный банк в лице МБРР, ЕБРР и другие.

Российский фонд поддержки малого бизнеса был создан в середине 1994 года с целью содействия развитию среднего и малого предпринимательства в России. Размер фонда составляет 300 млн. долл. США, из которых пятьдесят процентов - собственные средства ЕБРР, а пятьдесят процентов - средства, предоставленные странами Большой семерки. На сегодняшний день Российский фонд поддержки малого бизнеса включает в себя четыре компонента:

1.  Программа микрокредитования (кредиты до 30 000 долл. США на срок до 6 месяцев, процентная ставка от 21% годовых в валюте от 40% годовых в рублях).

2.  Программа малых кредитов (кредиты до 125 000 долл. США на срок до 24 месяцев, процентная ставка до 19 % годовых в валюте). Особенностью данной программы является совместно согласованный график погашения кредита.

3.  Программа инвестиций в собственный капитал (до 250 000 долл.США)

4.  Бизнес-консультации.

Целью Программы Микрокредитования и Кредитования Малого Бизнеса является оказание финансовой поддержки малым и средним Российским частным предприятиям (производственным, сферы услуг и торговым фирмам) путем предоставления кредитных ресурсов на выгодных условиях.

По результатам опроса, проведенного социологической службой Кассандра 15 марта 2000 года 30% участников Всероссийской конференции представителей МП выделили как наиболее актуальную меру по поддержке МП -разработку процедуры госзаказа для МП. При этом большинство оценивают сложившиеся в России условия для развития МП, как плохие или удовлетворительные, соответственно 73% и 22%. [1]

Таким образом, участие малых предприятий в поставках продукции для государственных нужд должно стать важным направлением развития системы госзакупок в России. Это позволит повысить эффективность осуществления закупок, увеличить конкуренцию, создать новые рабочие места, а также способствовать экономическому росту. В этой связи необходимо создать благоприятные условия для участия МП в торгах:

S предусмотреть в новой редакции закона "О государственной поддержке МП в РФ" внесение изменений и дополнений в ст. 14, обеспечивающих условия для реального участия МП в поставках продукции для государственных нужд, включая государственный оборонный заказ;

S помочь обеспечить МП равные с крупными предприятиями условия для участия в конкурсах посредством применения электронной торговли;

S применить на практике методы преференций для МП, используемые в США, обязательный процент участия и преференциальный процент;

S реализовать на практике систему субконтрактинга (заинтересовать генподрядчиков можно введением в конкурсную документацию статьи, по которой подрядчики, отдавшие 15% квоты по субподрядам МП, при прочих равных условиях будут иметь преимущества при подведении итогов конкурса);

S предусмотреть возможность проведения двухэтапных конкурсов среди высокоэффективных проектов малых предприятий;

•S разработать и внедрить в практику: методические рекомендагщи по проведению конкурсов на размещение заказов на поставку продукции (работ, услуг) для госнужд, а также порядок организации конкурсов на проведение НИОКР с участием МП и другие необходимые типовые формы;

S осуществить подготовку квалифицированных кадров.

Во второй главе данного диссертационного исследования был подробно проанализирован механизм осуществления закупок услуг, принятый в международной практике. На его основе можно сделать вывод о перспективности и целесообразности выделения в российском законодательстве, а также применения на практике закупки услуг, как процесса, требующего специфических процедур и более внимательного отношения к проведению торгов, нежели закупки товаров и работ.

Для осуществления этого, необходимость ввести в отечественную нормативно-правовую базу процедуры и методы, специально предназначенные для закупки услуг, в частности:

>  на стадии приглашения к участию в торгах разрешить публиковать приглашения к участию в торгах не в средствах массовой информации, а лишь в специализированном или профессиональном издании, имеющем широкое международное распространение;

>  предусмотреть и законодательно утвердить случаи, а также порядок согласования и осуществления прямого привлечения предложений услуг без публикации уведомления;

>  не требовать обеспечения конкурсных заявок при закупке услуг;

>  разработать механизм осуществления страхования консультативной фирмой заказчика от некачественного выполнения ею своей работы (в объеме, не превышающем цену контракта на оказываемые услуги);

>  ввести в законодательство нормы, разрешающие проведение предварительной квалификации для закупок услуг, посредством запроса предложений и с учетом возможности ценовых переговоров на первом этапе,

>  законодательно определить основные квалификационные требования (обязательно должны быть учтены: достаточность необходимых для выполнения заказа собственных финансовых ресурсов или же возможность получения заемных средств; наличие необходимых технологических возможностей, адекватной организационной структуры; способность соблюсти требуемые заказчиком сроки поставки; удовлетворительный опыт выполнения подобных заказов в прошлом; хорошая деловая репутация);

>  ввести понятие и процедуры осуществления конкурса с проведением поочередных переговоров;

>  предусмотреть возможность определения нескольких победителей конкурса, для распределения объема делимого заказа между несколькими поставщиками пропорционально относительной предпочтительности их конкурсных заявок.

Применение этих процедур должно быть обусловлено не только жестким порядком получения разрешения на их проведение в уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, но и специальными организационно-техническими мероприятиями.

Как и многие другие страны, применяющие систему конкурсных закупок для госнужд, Россия сталкивается с проблемами мошенничества, подлога и коррупции при осуществлении закупок. Однако на данный момент наибольшее внимание уделяется разработке, внедрению и техническому мониторингу осуществления закупок. В перспективе, при более широком внедрении и совершенствовании процедур конкурсных торгов, несомненно государство обратит внимание на величину ущерба, приносимого за счет вышеупомянутых злоупотреблений. Пока данные проблемы более интересуют международные организации, проводящие торги в нашей стране.

В международных рейтингах по степени коррупции Россия занимает вполне "почетное" место. Так "Транспэренси Интернэшнл" (TI) поместила Россию в 1999 году на 82-е место из 99 с рейтингом 2,4 по десятибалльной шкале (10 минимальный уровень коррупции). А по совокупному индексу коррупции, выведенному на основе целого ряда факторов американским экономистом Кауфманом, Россия заняла 113-е место из 155 стран [43].

В 1999 году Европейский банк реконструкции и развития совместно со Всемирным банком провел широкое исследование экономических "корней" коррупции, пытаясь определить, насколько велико и эффективно государственное вмешательство в жизнь компаний, насколько велика степень зависимости власти от крупных корпораций. Основными выводами стали:

>  государство и хозяйствующие субъекты в России по-прежнему тесно взаимодействуют друг с другом: государство подпитывает компании деньгами, а те, в свою очередь, позволяют государственным чиновникам влиять на принятие решений и кормят взятками;

>  ослабляет управление и создает помехи бизнесу не само государственное вмешательство, а характер этого вмешательства;

>  качество государственного управления неразрывно связано с размахом лоббизма: уровень несвободы государства соответствует степени влияния на государственную политику групп интересов.

Как показывают данные опроса, в России более 40% компаний несут ущерб от влияния частных интересов на законодательную деятельность [43]. В то же время компаний, которые, по их свидетельствам, имеют влияние на региональные власти, почти вдвое больше, чем тех, которые могут влиять на федеральную власть. Особенно на исполнительную власть - в чем призналась почти четверть отечественных фирм. При этом компании предпочитают прямые контакты с правительственными чиновниками, а отношения с госучреждениями носят более формальный характер, что способствует расцвету взяточничества и коррупции.

Приплюсованные к официальным налогам, неофициальные поборы делают финансовое бремя предприятий еще более тяжким. Крупным фирмам приходится легче: у них на взятки уходит в среднем 2,8% от годового дохода.

 Тогда как небольшие предприятия тратят на то же больше (примерно 5,4%) и чаще. Практически не поддается оценке размер взяток на самом высоком уровне, а также масштабы ущерба от этого явления в целом для экономики. Своеобразный налог на время - еще одна из мер воздействия государства на предприятия. В России руководители государственных предприятий более четверти своего времени тратят на общение с чиновниками.

Таким образом, аналитики, исследовавшие российскую коррупцию, приходят к неутешительному выводу: явление это приобретает системный характер. База у коррупции одна - слабость государства, несоответствие его административных, финансовых возможностей, а также возможностей контроля с объемом обязательств перед гражданами и предприятиями. Немаловажно и то, что коррупция не достигла бы таких масштабов, если бы не имела подпитки "снизу", не поддерживалась бы населением и предприятиями: две трети работоспособного населения вовлечены сегодня в теневую экономику, поскольку никому не выгодно платить драконовские налоги. А поскольку в теневой экономике отсутствуют универсальные механизмы контроля за соблюдением контрактов, каждая сделка несет потенциальную возможность воровства внутри фирмы: коррупция начинает разлагать не только государство, но и предприятия.

24-25 мая в Москве российским отделением "Transparency International" были проведены конференция и семинар, посвященные выработке стратегического курса антикоррупционной деятельности. В качестве основных проблем, которые, по мнению членов "Transparency International", делают явление коррупции всепроникающим и пока практически непреодолимым в России, были выделены:

>  отсутствие механизмов, обеспечивающих свободный доступ общества к информации;

>  неумение членов и организаций гражданского общества использовать правовые нормы при защите своих интересов;

>  неразвитость обычаев, норм и правил лоббизма;

>  отсутствие механизма общественного участия и контроля.

В связи с вышесказанным, в борьбе с коррупцией как в сфере госзакупок, так и в целом по стране, первое, с чего нужно начать, это внутренняя консолидации государства, то есть завершение формирование правовой системы и укрепление судебной системы. Судебная реформа должна состоять в укреплении материально-финансовой базы судов и изменении судебных округов.

Кроме этого, нужно резко сократить госаппарат и одновременно увеличить зарплаты чиновникам, установив их на уровне зарплаты среднего менеджерского состава крупных корпораций, пусть даже до 4-6 тыс. долларов, чтобы стимулировать конкуренцию за эти места. При отборе государственных закупщиков" особое внимание необходимо уделять высокой квалификации, добропорядочности и ответственности претендента. Затем надо организовать строгий контроль за каждым их действием со стороны государственных ревизионных служб, регламентировав их деятельность четкими правилами и процедурами закупок, лишь соблюдая которые они смогут обеспечить собственную профессиональную безопасность.

Особо действенной мерой для пресечения злоупотреблений станет предсказуемость государства. Для всех министерств, для всех ведомств нужно вводить четкие регламенты, четкие описания процедур выбора и альтернатив поведения чиновника. В этом случае фирмы, ставшие жертвами ошибок и проявления коррупции со стороны организаторов торгов (предвзятое отношение, не достаточная гласность процедуры вскрытия оферт, подведения итогов конкурсов и уровня цены, предложенной победителем торгов), имели возможность подать иск.

Таким образом, наиболее перспективными направлениями развития системы конкурсных закупок для государственных нужд в России, по моему мнению, являются:

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18