Дипломная работа: Совершенствование рыночных механизмов госзакупок в России

Этот закон был принят (в соответствии с его преамбулой) с целью регламентации закупки товаров (работ) и услуг для [113]:

S обеспечения максимальной экономичности и эффективности закупок;

S расширения и стимулирования участия в закупках поставщиков независимо от государственной принадлежности, содействуя тем самым международной торговле;

S развития конкуренции между поставщиками в отношении закупаемых товаров (работ) или услуг;

S обеспечения справедливого и беспристрастного отношения ко всем поставщикам (подрядчикам);

S содействия объективности и беспристрастности процесса закупок и общественному доверию к нему;

S обеспечения открытости процедур закупок.

Закон применяется ко всем закупкам, осуществляемым закупающими организациями, кроме закупок, связанных с национальной обороной или национальной безопасностью.

Целый ряд его положений так или иначе посвящен вопросам регламентации информационного обеспечения. Эти требования связаны с тем, что одним из основных аспектов конкурсной системы закупок является гласность и прозрачность самого процесса. При закупках закупающей организации рекомендуется использовать основной метод закупок - открытые конкурсные торги, кроме специально оговоренных случаев.

Предусмотрено также использование:

1.  двухэтапных процедур торгов (ст.46),

2.  торгов с ограниченным участием (ст.47),

3.  запроса предложений (ст.48),

4.  конкурентных переговоров (ст.49),

5.  запроса котировок (ст. 5 0 ),

6.  закупок из единственного источника (ст.51).

Эти способы закупок возможны, если заказчик считает неэкономичным и нецелесообразным создавать неограниченную конкуренцию там, где в силу ряда обстоятельств только несколько избранных потенциальных участников торгов достаточно квалифицированы или правомочны участвовать в торгах такого рода. Для обеспечения конкуренции конкурс и все его основные процедуры сохраняются, за исключением порядка приглашения к участию в торгах.

В качестве обеспечения конкурсной заявки, типовой закон ЮНСИТРАЛ предусматривает применение: банковских гарантий, поручительств, резервных аккредитивов, чеков, по которым первичное обязательство несет какой-либо банк, депозитов в наличных средствах, простых и переводных векселей.[131]

Важным шагом вперед в процессе развития МКТ, стало выделение в типовом законе ЮНИСТРАЛ в отдельный раздел методов закупки услуг. Он будет подробнее рассмотрен в следующем параграфе данной главы.

Всемирная торговая организация (ВТО) - правопреемница Генерального соглашения по тарифам и торговле (ГАТТ), подписанного в 1947 г. - учреждена 8 декабря 1994 г. Приступила к деятельности 1 января 1995 г. Штаб-квартира ВТО находится в Женеве (см. Приложение 4).ИЗ ВТО регулирует свыше 90% общемировых торговых сделок, объединяет 135 членов, еще более 30 стран стремятся в него вступить, либеральное по определению, оно добивается соблюдения прозрачности, честности и справедливости в международной торговле. Однако идея глобализации мировой торговли при всех ее плюсах выглядит далеко не бесспорной. С одной стороны, если верить статистике ВТО, развивающиеся страны с "открытой" экономикой имели 4,5% ежегодного роста против 0,7% роста "закрытых" [12]. С другой стороны, на прошлогоднем декабрьском саммите ВТО в Сиэтле весь мир был свидетелем того, насколько не отработаны условия и пути торговой глобализации. Все мировые телекомпании показали демонстрации протеста, каких США не видели со времен Вьетнамской войны.

Сейчас активно ведутся переговоры о вступлении России в эту организацию: завершен первый тур двухсторонних тарифных переговоров, начаты двусторонние переговоры по услугам. Уже намечены и согласованы встречи со всеми странами- членами ведущей в ВТО группы "квадро" (США, ЕС, Япония, Канада).

США намерены добиваться под эгидой ВТО более тесной увязки вопросов либерализации торговли и движения капиталов. В число приоритетов входит всемирное соглашение о транспарентности в государственных закупках, ведь рынок госзакупок ежегодно поглощает свыше 3 трлн. долл. [92]

Еще для ГАТТ госзакупки являлись еще элементом, который страны -члены ГАТТ собирались ввести в существующую структуру для достижения большей степени либерализации в торговле. С этой целью в рамках ГАТТ был организован Комитет по государственным закупкам. 12 стран подписали разработанное им "Соглашение по государственным закупкам" [129], которое вступило в силу 1 января 1981 года. Главными задачами данного Соглашения были содействие развитию конкуренции между странами на равных условиях при осуществлении государственных закупок и либерализации торговли в государственном секторе. Указанные задачи планировалось достигнуть за счет проведения следующих мероприятий [14]:

S большей степени открытости при осуществлении госзакупок (по процедурным вопросам, правовом регулировании и законодательстве);

S обеспечения конкуренции в целях защиты внутренней продукции и производителей;

•S разработки процедур объявления торгов и присуждения контрактов.

В начале декабря 1993 неофициальная рабочая группа достигла соглашения и одобрила новый вариант "Соглашения по государственным закупкам", которое было подписано в апреле 1994 года. С 1 января 1996г. оно было заменено действующим "Соглашением о госзакупках" ВТО [161]. В соответствии с ним приобретение товаров и услуг должно быть полностью открытым (и не может ограничиваться приобретением товаров и услуг лишь из стран-членов), должно основываться на организации международных торгов, если это целесообразно, и такие торги должны быть подлинно конкурентными.

В Соглашении ВТО о государственных закупках закреплены общие положения о правах и обязанностях в отношении законов, норм, порядка и методов госзакупок. Цель Соглашения ВТО заключается в либерализации и расширении международной торговли путем установления гласных, объективных и открытых методов закупок товаров и услуг. [87, 100]

Основополагающий принцип Соглашения ВТО предусматривает, что контракты по лини государственного сектора должны, как правило, присуждаться на основе открытых конкурсных торгов. На основе выборочных торгов или торгов с одним участником контракты могут заключаться лишь в исключительных случаях. В законах о закупках товаров и услуг и в практике закупок не должно проводиться различий между иностранной и отечественной продукцией и иностранными и отечественными поставщиками, а используемый порядок должен быть гласным и справедливым.

Европейский Банк Реконструкции и Развития (ЕБРР) был создан в 1991. ЕБРР насчитывает 60 членов (58 государств, ЕЭС и Европейский Инвестиционный банк), включая 26 стран Центральной и Восточной Европы и СНГ (см. Приложение 5) [157]. "Принципы и правила закупок товаров и услуг" (далее - Правила ЕБРР) является документом, регламентирующим порядок закупок для проектов, финансируемых ЕБРР. Впервые они были опубликованы в январе 1992г., а затем пересматривался в 1994, 1995, 1996 и 1998гг.

В них, в частности, сказано, что Банк поддерживает разработку законов и методов государственных закупок товаров и услуг, которые соответствуют принципам Соглашения ВТО. ЕБРР действует в тесном сотрудничестве со Всемирным банком, МФК, Европейским союзом и Европейским инвестиционным банком и стремится увеличить приток инвестиций в страны операций.

Правила ЕБРР содержат определения понятий "коррупция" и "мошенничество". Представляет интерес и разделение правил на закупки товаров и услуг для операций в государственном секторе и на закупки товаров и услуг для операций в частном секторе.

Также как и ВТО, ЕБРР предусматривает открытые конкурсные торги как основной метод закупок для госнужд, если сметная стоимость товаров и услуг по контрактам составляет 200 000 ЭКЮ или более, а стоимость работ - 5 млн. ЭКЮ.[87]

В соответствии с Правилами ЕБРР процесс закупок в государственном секторе состоит из следующих этапов:

I. уведомление о возможном участии в торгах; И. в соответствующих случаях — предзаявочная квалификация;

III.     приглашение к участию в торгах и публикация заявочных документов;

IV.     получение заявок, оценка заявок и присуждение контракта;
V. ведение дел по контракту.

Уведомление подлежит публикации в газете с массовым тиражом в стране клиента, а также в соответствующих случаях в официальных вестниках и в международных профессиональных изданиях. При этом ЕБРР организует публикацию в своем бюллетене Procurement Opportunities и бюллетене ООН Development business. Приветствуется также публикация уведомлений в официальном вестнике Европейских сообществ Official Journal of the European Communities.

Исключениями из требования о проведении открытых торгов являются. выборочные торги, торги с одним участником, закупки из торговой сети, проведение местных конкурсных торгов, коммунальные предприятия.

Порядок проведения выборочных торгов аналогичен порядку проведения открытых торгов. Отличие заключается в отборе заказчиком фирм, отвечающих его требованиям и рассылки им предложений подать заявки.

В последние годы ЕБРР активно осуществляет программы микрокредитования и кредитования малого бизнеса в России и в 2000г. планирует инвестировать в российскую экономику 500 млн. долл. А в течение последующих двух лет сумма инвестиций банка может увеличиться до 1 млрд. долл. ежегодно. [141]

Таким образом, международные организации, регламентирующие процесс закупок на конкурсной основе.

1.  требуют заблаговременно публиковать сведения о предстоящих конкурсах на размещение контрактов стоимостью свыше определенной суммы (при этом большинство требуют публикации в собственных официальных изданиях и международных СМИ);

2.  определяют открытые торги основным способом проведения закупок для государственных нужд;

3.  предусматривают одинаковые этапы проведения открытых конкурсных торгов;

4.  разрешают проведение предквалификациоиного отбора претендентов;

5.  допускают использование различных способов закупок, отличных от открытых торгов, в исключительных, регламентированных случаях и лишь с согласия контролирующего органа;

6.  четко устанавливают перечень минимальных сведений, которые должны быть указаны: в уведомлении о торгах, предквалификационных документах, конкурсной заявке, извещении о выигрыше контракта;

7.  в большинстве своем, предусматривают ведение закупающей организацией отчета о процедурах закупок для борьбы с коррупцией и мошенничеством;

8.  устанавливают строгую подотчетность проверяющим инстанциям;

9.   не регулируют закупки, связанные с национально обороной или на
циональной безопасностью;

10.устанавливают порядок обжалования и разрешения споров.

Однако несмотря на взаимодействие Всемирного банка, ООН, ВТО, ЕБРР терминология и даже виды некоторых способов закупки для госнужд отличаются, что не может не вызывать затруднений у поставщиков, которым необходимо следить за всеми изменениями в регламентации порядка осуществления конкурсных торгов, правил их проведения и контроля.

Нельзя оставить без внимания тот факт, что несмотря на все меры, предпринимаемые международными организациями, не удается снизить уровень коррупции и мошенничества по государственным закупкам.

2.3 Анализ осуществления закупки услуг в зарубежных странах

В рассмотренном выше типовом законе ЮНСИТРАЛ даны следующие определения основных понятий :

«Товары» означают предметы любого вида и описания, в том числе сырье, изделия, оборудование и предметы в твердом, жидком или газообразном состоянии, а также электрическую энергию, услуги, сопутствующие поставкам товаров, если стоимость таких сопутствующих услуг не превышает стоимости самих товаров;

«Работы» означают любую работу, связанную со строительством, реконструкцией, сносом, ремонтом или обновлением здания, сооружения или объекта, в том числе подготовку строительной площадки, выемку грунта, возведение, сооружение, монтаж оборудования или материалов, отделку и отделочные работы, а также сопутствующие строительные услуги, такие, как бурение, геодезические работы, спутниковая съемка, сейсмические исследования и аналогичные услуги, предоставляемые в соответствии с договором о закупках, если стоимость таких услуг не превышает стоимости самого строительства;

«Услуги» означают любой предмет закупок, помимо товаров (работ).

В российской действительности под услугами понимается деятельность, которая непосредственно не завершается какой-либо вещественной формой. Это услуги транспорта, связи, консалтинг, банковские услуги, услуги по научно-исследовательской деятельности и т. д. Хотя они непосредственно не связаны с объектами в материальной форме, процесс их создания и сохранения результата требует вполне конкретных материальных затрат.

К сожалению, в Российском законодательстве ни в Положении № 305, ни в Законе 97-ФЗ, и даже в основополагающем документе - Гражданском кодексе нет прямого определения товаров, работ или услуг, и особенности закупок услуг, к сожалению, никак не оговорены [27]. (Зато в ПС выделены научно-технические РАБОТЫ и транспортные УСЛУГИ). Не отражена специфика закупок услуг и в "Методических рекомендациях по порядку размещения заказов на выполнение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ прикладного характера для государственных нужд путем проведения торгов (конкурса) и иных способов закупки и порядок заключения государственных контрактов" (рекомендованы к использованию письмом Министерства науки и технологий России от 30.01.98 № НШ-10-19) [58]. Эти методические рекомендации только лишь добросовестно повторяют процедуры, отраженные в Положении (применимые только для закупки товаров и работ), практически не внося ничего нового. Поэтому еще актуальнее становится тщательный анализ и внедрение передового мирового опыта в сфере закупки услуг в России.

В мировой практике именно с закупкой услуг связано проведение большинства сложных конкурсов, между услугами и сложными предметами закупки нередко ставят знак равенства. Например, соответствующий раздел типового закона ЮНСИТРАЛ, так и называется - "Основной метод закупок услуг".

Специфика этих закупок заключается в предмете торгов - интеллектуальном продукте. Этот продукт, как правило, не принимает вещной формы и индивидуален. В общих чертах различия в закупках разных видов услуг - технических и творческих (интеллектуальных)- можно описать следующим образом. Технические услуги, как правило, стандартизованные и с заведомо известными главными параметрами. По ним можно заранее предположить результат и затраты, необходимые для его получения (например, транспортные услуги, услуги связи). Для интеллектуальных услуг (консалтинг, научно-исследовательская, творческая деятельность) точно неясно ни то ни другое. [9]

Для технических услуг нет никаких особых способов закупок: мировой опыт рекомендует закупать их на общих основаниях, как товары или работы.

А вот для интеллектуальных услуг должны применяться особые процедуры. Разница возникает именно вследствие того, что цена результата может быть абсолютно несопоставима, во-первых, с затратами, во-вторых, с эффектом, который предполагается получить при дальнейшем использовании результатов закупки, и, в-третьих, в уникальности этих результатов. Главное отступление от обычных, основополагающих процедур состоит в том, что при закупках таких услуг допускаются прямые переговоры, вплоть до переговоров по цене. Отсюда и два метода закупки: с проведением и без проведения переговоров. К этому мировой опыт пришел лет десять назад, до этого такие закупки производились на общих основаниях. Другая важная особенность торгов на закупку интеллектуальных услуг связана с повышенными требованиями к квалификации, деловой репутации и опыту проведения аналогичных работ. [9]

Интеллектуальные услуги также можно разделить на две подгруппы: услуги более или менее стандартные и совершенно нестандартные. В первом случае важны как квалификация, так и цена, во втором - квалификационные требования.

К тому же при закупке услуг для государственных нужд существенно значение имеет соблюдение конфиденциальности, что накладывает дополнительные ограничения при отборе консультантов.

Рассмотрим подробнее процесс организации закупки услуг на мировом рынке. Обычно он состоит из следующих этапов:

I. определяются необходимые услуги, планируется процесс их закупок; II. устанавливается перечень возможных участников торгов;

III.  публикуются или рассылаются уведомления о возможностях участия в торгах;

IV.  в соответствующих случаях осуществляется предварительная квалификация участников;

V. рассылается конкурсная документация; VI. осуществляется оценка поступивших предложений; VII. в соответствующих случаях допускается проведение переговоров с предполагаемым кандидатом на заключение контракта; VIII. заключение контракта и ведение дел по нему.

Особенности закупки услуг проявляются уже на стадии приглашения к участию в торгах. Ряд международных организаций не предусматривают обязательного опубликования в средствах массовой информации уведомлений о возможностях участия в закупках услуг. Всемирный банк рекомендует проводить так называемые ограниченные торги, при которых состав предполагаемых участников формируется по рекомендациям, в том числе заграничных представительств и посольств. По правилам Всемирного банка привлекается от трех до шести участников.

В типовом законе ЮНСИТРАЛ рекомендуется привлекать участников посредством публикации уведомления в газете или соответствующем специализированном или профессиональном издании, имеющем широкое международное распространение. При этом предусматривается возможность по причинам экономичности и эффективности для закупающей организации прямого привлечения предложений услуг без публикации уведомления, но с согласия уполномоченного утверждающего органа, когда:

•  закупаемые услуги имеются в наличии только у ограниченного числа поставщиков при условии привлечения предложений от всех этих поставщиков;

•  время и расходы, требующиеся для рассмотрения и оценки большого числа предложений, будут несоизмеримы со стоимостью закупаемых услуг, при условии, что привлекается достаточное количество поставщиков для обеспечения эффективной конкуренции;

•  прямое привлечение является единственным путем обеспечения конфиденциальности или необходимо в национальных интересах при условии, что привлекается достаточное количество поставщиков в целях эффективной конкуренции. [113]

В тех случаях, когда приглашение к участию осуществляется путем- прямого привлечения без его публикации в печати, не предусматривается публичное вскрытие конвертов с предложениями и нет жесткости в соблюдении сроков подачи предложений.

В отличие от контракта на закупку товаров или работ в контрактах на закупку услуг обычно не предусматривается обеспечение конкурсных заявок. Причина заключается в стремлении государства поддержать интеллектуальный потенциал своей страны и не обременять участников конкурсов материальными и временными издержками, связанными с поиском обеспечения. В то же время, в западной практике часто предусматривается страхование консультативной фирмой заказчика от некачественного выполнения ею своей работы. Объем страхования является предметом переговоров, но максимальная его величина не может превышать цену контракта на оказываемые услуги. Помимо этого, консультант обычно не несет ответственности за последующий ущерб.

В уведомлении указывается, как минимум: наименование и адрес организации, краткое описание закупаемых услуг, способы получения запроса предложений или предквалификационной документации и плата, при наличии таковой, взимаемая за запрос предложений или за предквалификационную документацию.

Заказчик может предусмотреть предварительный квалификационный отбор, который проходит по процедурам, аналогичным процедурам открытых конкурсов по товарам и работам. В этом случае закупающая организация предоставляет запрос предложений каждому поставщику, который прошел пред-квалификационный отбор и который вносит взимаемую плату, при ее наличии.

В запрос предложений, помимо информации, предусмотренной для закупки товаров и работ, включается следующее[113].

а)  соответствующее заявление, если закупающая организация оставляет
за собой право отклонить все предложения;

б) критерии и процедуры, касающиеся оценки квалификационных данных поставщиков и повторного их подтверждения;

в) требования в отношении документальных доказательств или другой
информации, которая должна быть представлена поставщиками в подтверждение ими своих квалификационных данных;

г) характер и необходимые характеристики закупаемых услуг, насколько они известны, включая, как минимум, место, где услуги должны быть предоставлены, и желательные или требуемые сроки, при наличии таковых, предоставления услуг;

д) привлекает ли закупающая организация предложения в отношении
различных возможных методов удовлетворения своих потребностей;

е) описание той части или частей закупаемых услуг, в отношении кото
рых могут быть представлены предложения, если поставщикам разрешено
представить предложения только на часть закупаемых услуг;

ж)      способ, на основе которого должна быть рассчитана или выражена цена предложения, в том числе указание на то, должна ли цена включать другиеэлементы помимо стоимости услуг, например, возмещение расходов на проезд, проживание, страхование, пользование оборудованием, уплату пошлин или налогов, кроме случаев, когда ценовой критерий не принимается во внимание;

з) процедура определения выигравшего предложения;

и) критерии, которые будут использоваться при определении выигравшего предложения, включая преференциальную поправку, которая будет использоваться и относительное значение таких критериев;

к) соответствующее указание и описание способа оценки и сопоставления альтернативных предложений, если допускаются альтернативные характеристики услуг, условия договора или другие требования, изложенные в запросе предложений.

К примеру, в США для поставщиков сложного оборудования, технологий и услуг (включая военную технику, архитектурно-планировочные и проектные работы, строительство) установлены нижеследующие процедуры квалификационного отбора [80]:

•  достаточность необходимых для выполнения заказа собственных финансовых ресурсов или же возможность получения заемных средств;

•  наличие необходимых технологических возможностей, включая оборудование, технические навыки и умения и т. д.;

•  наличие адекватной организационной структуры, системы бухгалтерского учета, системы контроля качества, а также управленческих кадров;

•  способность соблюсти требуемые заказчиком сроки поставки;

•  удовлетворительный опыт выполнения подобных заказов в прошлом;

•  хорошая репутация, в т.ч. в отношении соблюдения деловой этики;

•  отсутствие юридических препятствий для получения государственных контрактов (запрещается заключение контрактов с компаниями, признанными виновными в загрязнении окружающей среды; в предусмотренных законом случаях такого права могут не иметь иностранные компании и т. п.).

Проверка на соответствие этим критериям осуществляется сотрудниками по закупкам на основе изучения информации, предоставленной претендентом, а также сведений о выполнении им сопоставимых работ в прошлом.

Оценка предложений при закупке услуг в соответствии с типовым законом ЮНСИТРАЛ осуществляется по следующим критериям:

а) квалификационные данные, опыт, репутация, надежность, профессио
нальная и управленческая компетентность поставщика и персонала, который
будет заниматься предоставлением услуг;

б) эффективность предложения, представленного поставщиком, с точки
зрения удовлетворения потребностей закупающей организации;

в) цена предложения с учетом любых преференциальных поправок;

г) воздействия, которое акцепт предложения окажет на состояние пла
тежного баланса и валютных резервов, степени участия местных поставщиков, открывающихся в связи с предложением возможностей экономического развития, включая внутренние инвестиции и другие виды предпринимательской деятельности, стимулирования занятости, передачи технологии, подготовки управленческих, научных и производственных кадров и соглашений о встречной торговле, предлагаемых поставщиками;

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18