Дипломная работа: Совершенствование рыночных механизмов госзакупок в России

е) соображения национальной обороны и безопасности.

Созданная заказчиком конкурсная комиссия из этих показателей выводит интегральный показатель, в котором цена в большинстве случаев не играет решающей роли. По рекомендациям Всемирного банка удельный вес цены в интегральном оценочном показателе должен составлять порядка 20 — 25 %.

В соответствии с международной практикой отбор предложений при закупке услуг может осуществляться без проведения переговоров заказчика с участником или с проведением переговоров. [67]

Первый способ используется при минимальной цене на относительно стандартную услугу: заказчик устанавливает минимальный уровень квалификационных требований в отношении качественных и технических аспектов предложений услуг, и все претенденты, соответствующие этому уровню, допускаются к этапу оценки предложений и затем ранжируются по цене. Выигравшим может быть признано то предложение, которое при соответствии всем критериям имеет наименьшую цену или наилучшую интегральную оценку.

Второй способ применяется, когда главным критерием оценки для заказчика является качество услуг, цена предложения в этом случае рассматривается отдельно и только после завершения технической оценки.

То, в чем собственно и заключаются наибольшие отличия от обычных процедур закупок, а именно конкурс с проведением поочередных переговоров, начинается так же, как и в первом случае: устанавливается пороговый уровень квалификационных требований, затем ранжируют участников по качественным и техническим параметрам предложений [9]. Участник, получивший наивысшую оценку, приглашается к переговорам для определения цены и возможных корректировок отдельных параметров предложения. Оговаривается все, что касается общего объема услуг, времени и рабочего плана, уточняются и конкретизируются обязанности сторон, возможности замены отдельных консультантов, смета затрат и вся система расчетов. Если с первым участником не удалось достигнуть взаимного согласия, переговоры проводятся со следующим по рейтингу. И так далее, пока закупающая организация не достигнет согласия на заключение контракта с участником, либо не отклонит все остальные предложения. Схема (по ценовому результату) в данном случае получается противоположная первому варианту, потому что тот, кто имеет низшую квалификационную составляющую, скорее всего, запросит и наименьшую цену, но будет последним в очереди на победу. [9]

Заключаемый контракт, обычно содержит: перечень предоставляемых услуг, специфические особенности контракта, график работ и представления их результатов, требования к отчетности.

Суммируя вышеизложенное, можно сказать, что основными свойствами сложных объектов закупки являются: уникальность, неопределенность и сложность структуры, многовариантность реализации (изобретения и "ноу-хау") и непредсказуемость характеристик.

При этом существует два основных критерия достаточности отнесения конкурсных процедур к категории сложных [5]:

1. размер ущерба от ненадлежащего исполнения заключенного контрак
та. Это требование определяет для заказчика необходимость ужесточения тре
бований и применения особого подхода к отбору поставщиков, а также особо
тщательной проработки и обеспечения юридической чистоты всех конкурсных
процедур, конкурсной документации и текста государственного контракта.

2.   принципиальная непредсказуемость организационно-технических и
коммерческих предложении участников конкурса. Это свойство обуславливает невозможность заранее описать в конкурсной документации обязательные требования к закупаемой продукции, а следовательно — и все критерии оценки.

Из этого вытекают трудности оценки и выбора наилучшей конкурсной заявки, а также необходимость экспертизы конкурсных предложений, проводимой специалистами разного профиля, применения специальных информационно-аналитических технологий обработки экспертной информации и поддержки принятия решений конкурсной комиссии. При этом квалифицированная экспертиза требуется как на этапе формализации потребностей заказчика (формирование плана закупок, технических заданий и спецификаций закупаемой продукции), так и на этапе подведения итогов конкурсов.

Оба указанных признака являются независимыми, т.е. наличие любого из них позволяет считать конкурс сложным, а наличие обоих признаков позволяют считать конкурс сложным вдвойне.

В мировой практике используется целый спектр процедур для закупки товаров, работ и услуг разной степени сложности. В России основным источником проблем является то, что из правил мировой практики в отечественную нормативно-правовую базу не перенесены не только процедуры, предназначенные для закупки услуг, но и процедуры для закупки сложных товаров и работ ("запрос предложений" и "конкурентные переговоры").[5]

Вышеизложенные мировой опыт организации закупки услуг показывает необходимость введения в отечественную нормативно-правовую базу процедур, специально предназначенных для сложных закупок продукции для госнужд. Причем эти процедуры должны относиться не только к услугам, но и к работам (включая НИОКР) и товарам (в сфере национальной безопасности и обороны). Их применение должно быть обусловлено не только жестким порядком получения разрешения на их проведение в уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, но и специальными организационно-техническими мероприятиями.

госзакупка торговля рыночный

ГЛАВА 3 СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ КОНКУРСНЫХ ЗАКУПОК ДЛЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ НУЖД В РОССИИ

Электронная торговля как основной путь развития конкурсных торгов в XXI веке

За последние несколько лет в сфере связи произошла технологическая революция. Стремительное развитие электронного обмена данными, в том числе и на основе электронной почты и Интернета радикально изменили способы осуществления торговых операций, которые, в свою очередь, еще более упростили процедуру внешнеторговой сделки и мы являемся свидетелями мощного вторжения в практику торговых операций нового процесса - электронной торговли - ключевого направления экономического развития в XXI веке. В связи с этим наиболее перспективным направлением развития конкурсных торгов на закупку продукции для госнужд, по моему мнению, станет их интернационализация и осуществление в электронном виде.

Электронная торговля не является новым явлением. Она может быть определена как осуществление сделок (т.е. покупка и продажа товаров и услуг или переговоры относительно покупки и продажи) с помощью электронных средств через Интернет или через электронные сети. Интернет дал возможность внедрить электронную торговлю в комплексную сеть коммерческой деятельности, осуществляемой в мировом масштабе между постоянно увеличивающимся количеством участников. Для традиционной электронной торговли сеть является средством передачи данных; для электронной торговли через Интернет, сеть является рынком осуществления сделок.

На сегодняшний день в мире сложились две основные области применения электронной торговли: для обозначения формы электронной коммерции, ориентированной на корпоративных клиентов используется термин business-to-business (B2B); а для сектора, ориентированного на работу с частными лицами  - business-to-consumer (B2C).

Ниже (в табл.3 [10]) приведены наиболее известные зарубежные и отечественных фирмы, работающие в описанных выше секторах электронной коммерции. Цветом выделена область применения электронного бизнеса, к которой относятся закупки для государственных нужд.

Ландшафт электронной коммерции (e-commerce) Таблица 3

B2B является самой перспективной сферой электронной торговли в России (см. Диаграмма 3 [10,46]). Именно В2В в большей степени учитывает потребности государства, особенно в области закупок для госнужд.

Диаграмма 3

Объемы мировой электронной торговли растут очень интенсивно: если в этом, 2000 году, ожидается общий объем электронных продаж товаров и услуг на уровне 25-30 млрд. долл. США, то к 2001 году - уже 220-300 млрд. долл. США [47].

Стремительный рост объемов электронной торговли обусловлен выгодами и преимуществами, которые она обеспечивает (см. также Приложение 6):

1.  позволяет снизить издержки обращения (трансакционные издержки), на 20-30%, а в отдельных случаях - на порядок, что позволяет малым и средним предприятиям конкурировать с более крупными предприятиями;

2.  помогает преодолеть традиционные барьеры, заключающиеся в территориальной удаленности и недостатке информации относительно возможностей рынка;

3.  создает условия для прямых контрактных отношений между продавцами и покупателями, что способствует появлению новых участников на растущем числе рынков;

4.  улучшает транспарентность рынков: покупатели и продавцы практически мгновенно получают информацию о ценах, качеству и условиях поставки, предлагаемых различными конкурентами, что особо валено при организации закупок для государственных нужд;

5.  способствует предотвращению ряда негативных явлений, таких как криминализация рыночных процессов, утечка капиталов за рубеж1 и др.

В то же время развитие электронной торговли не обходится без потенциальных рисков, среди которых мошенничество, уклонение от налогообложения, несоблюдение конфиденциальности, нарушение прав интеллектуальной собственности. Однако, чтобы воспользоваться преимуществами, необходимо устранить барьеры на пути эффективного применения электронной торговли в России, должны быть разъяснены многие неясные вопросы, а также, что еще более важно, не должны создаваться новые препятствия. Для максимально эффективного использования возможностей электронной торговли в государственных закупках, бизнесе и торговле, российским органам власти необходимо:

1.  Принять Закон об электронно-цифровой подписи без привязки к какой-либо конкретной технологии (в данный момент на рассмотрении в Думе находится проект Федерального закона РФ "Об электронной цифровой подписи" в редакции от 15.05.2000 [88]). Лицензирование электронных подписей должно быть добровольным и регулируемым самими участниками отрасли с целью стимулирования инноваций.

2.  Отменить или смягчить законы, подзаконные акты и инструкции, предусматривающие обязательное бумажное оформление для заключения или регистрации сделок.

3.  Пересмотреть и уточнить порядок налогообложения осуществляемых через Интернет сделок, при этом не устанавливая новые налоги и не создавая новые неясности.

Целью работы органов власти по данному вопросу должна стать поддержка и внедрение предсказуемой, минималистской, внутренне согласованной и прозрачной правовой среды для развития электронной торговли.

По своей природе торговля через Интернет интернациональна. Пока наибольшее применение она получила между США, Японией и странами ЕС. Расширение круга стран-участниц ВТО и принятие в рамках этой организации Соглашения по основным средствам связи (Agreement on Basic Telecommunications) создают реальные возможности для организации глобального рынка электронной торговли [47]. В том же направлении действуют такие факторы, как разработка согласованного международного законодательства и ужесточение мер контроля за соблюдением прав интеллектуальной собственности.

Поскольку Россия стремится стать полноправным членом ВТО, то необходимо учитывать и существующие международные требования и рекомендации по этому вопросу. По линии ВТО Россия имеет здесь два соглашения - по базисным телекоммуникациям и по торговле товарами информационных технологий. Реализация данных соглашений призвана ускорить создания глобальной структуры для электронной коммерции.

Основными органами, которые вырабатывают международные требования и рекомендации по процедурам и правилам торговли, являются: Комиссия по предпринимательству, упрощению деловой практики и развитию в рамках Конференции ООН по торговле и развитию (ЮНКТАД) (см. Приложение 7), Комиссия ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) и Центр по упрощению процедур международной торговли (СЕФАКТ) в рамках Европейской экономической комиссии, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР). Кроме того, в апреле 1998 года в рамках СЕФАКТ создана специальная рабочая группа по вопросам электронной торговли. ЮНКТАД рекомендовала при создании нормативно-правовой базы использовать Типовой закон ЮНСИТРАЛ об электронной торговле, конкретизировав его соответствующие положения исходя из сложившихся условий каждой страны (цифровая подпись, закупки для госнужд и др.) [47].

Опыт создания современной инфраструктуры рынка наиболее развитых стран показывает, что наиболее эффективно эта задача решается путем государственной поддержки. Так в США в интересах развития электронной торговли Президент Клинтон еще в октябре 1993 года предписал всем государственным учреждениям переходить на электронный формат в целях экономии на административных расходах и снижения издержек обращения при закупках для государственных нужд. В октябре 1994 года уже было одобрено соответствующее законодательство, а в июне 1998 года Госдепартамент официально объявил о запуске пилотного проекта электронной торговли. Этот проект позволяет государственным чиновникам, заключающим контракты, осуществлять сбор заказов и получать предложения в онлайновом режиме.

Опыт развитых стран показал, что осуществление закупок для государственных нужд посредством электронной коммерции позволяет достичь значительной экономии (см. Табл. 4).

Таблица 4 Возможный экономический эффект от введения электронной коммерции в сферу закупок для госнужд

В настоящее время Министерство связи при участии Министерства торговли, Российского агентства по системам управления (РАСУ) и Федерального агентства правительственной связи (ФАПСИ) разрабатывает федеральную целевую программу развития электронной торговли в России на 2001—2006 гг. Основной целью программы является формирование условий, необходимых и достаточных для внедрения на товарные рынки России электронной торговли. Планируется решить следующие задачи [30]:

>  сформулировать общие принципы последовательного становления и развития национальной системы электронной торговли в России, которые бы обеспечили ее интеграцию в международную систему электронной торговли;

>  сформировать правовую базу для национальной системы электронной торговли в России с учетом международного законодательства и тенденций его развития, способствующую росту доверия участников торговых отношений и обеспечивающую защиту их законных прав и интересов;

>  провести научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в интересах организаций, осуществляющих функции госзаказчиков;

>  сформировать инфраструктуру информационной поддержки рынка в России.

При создании предполагаемых систем осуществления закупок для госнужд посредством электронной торговли, необходимо обеспечить: безопасность обмена данными, в том числе за счет использования собственных защищенных каналов связи;

2.       поддержание стандартов и следование признанным международ
ным сообществом процедурам торговой сделки;

3.  исключение "ухода" от налогов;

4.  обеспечение возможности сбора информации о сделках для поддержания должного уровня транспарентности рынка госзакупок;

5.  создание систем, обеспечивающих эффективность проведения сделок;

6.  подготовку квалифицированных кадров в этой сфере.

Так как в электронной торговле заинтересованы различные сферы бизнеса, необходима координация деятельности многих регулирующих органов и органов власти: от налоговых структур до органов управления почтовой связью и телекоммуникациями. Деятельность государственных и административных органов будет иметь решающее значение для развития электронной торговли р> России и получения тех преимуществ, которых можно добиться с ее помощью.

Закупки для госнужд будут осуществляться большинством стран, в т.ч. и Россией, исключительно на международном уровне, что с одной стороны позволит значительно повысить эффективность конкурсных торгов за счет ужесточения конкуренции и снижения трансакционных издержек, а с другой стороны, станет серьезной "проверкой на прочность" для отечественных произво дителей товаров и услуг.

3.2 Перспективные направления развития системы конкурсных закупок для государственных нужд в России

Принятие Указа № 305, а затем и Закона ФЗ-97 привело к широкому внедрению системы конкурсных закупок для госнужд в РФ, в связи с чем многим государственным органам управления пришлось пересмотреть свои взгляды на госзаказ как таковой. В Санкт-Петербурге этот процесс начался еще до принятия Указа: с 1996г. в рамках провозглашенной городом "открытой политики" разрабатывалась экономическая модель обеспечения потребностей города, на основе распределения бюджетных средств путем конкурса, и уже 20 мая 1999 г. был принят закон № 91-18 "О заказе Санкт-Петербурга".

Современная система городского заказа (далее - СГЗ) Санкт-Петербурга основана на следующих принципах:

1.  подотчетности государственных служащих, распоряжающихся бюджетными средствами, городским налогоплательщикам;

2.  разумного протекционизма по отношению к поставщикам продукции, платящим налоги в бюджет Санкт-Петербурга (ценовая преференция для них составляет 15%);

3.  планирования городских нужд как в денежном, так и в натуральном выражении;

4.  системного подхода к формированию СГЗ, созданию структуры, обладающей способностью к развитию и совершенствованию в рамках единой экономической и управленческой стратегии;

5.   оптимизации и государственного регулирования расходов средств городского бюджета и внебюджетных фондов, направляемых на обеспечение жизнедеятельности города, который позволил бы максимально эффективно использовать средства налогоплательщиков.

Функционирование этих принципов является взаимосвязанным, что и позволяет достичь положительных результатов. Так учет того, что привлечение к не выполнению заказа городских налогоплательщиков создает не только дополнительная база налогообложения, но и новые рабочие места, обеспеченные заработной платой, отчисления из которой опять-таки поступают в бюджет, способствует сокращению расходов бюджета на выплату социальных пособий по безработице, снижению социальной напряженности, а следовательно и реальную возможность оборота сверхплановых поступлений в бюджет. В сочетании с четким планированием госнужд это позволяет предприятиям осуществлять полноценную промышленную политику, а также содействует привлечению инвестиций, т.к. у предприятий есть план сбыта производимой продукции в виде заранее спланированных поставок для нужд города, подтвержденных бюджетными средствами.

Механизм СГЗ Санкт-Петербурга вкратце можно описать следующим образом. Все заказчики, являющиеся прямыми получателями бюджетных средств составляют сводную потребность в товарах, работах и услугах путем сбора информации по каждому подведомственному или подчиненному им потребителю. Затем разрабатывают по установленной форме с поквартальной разбивкой планы закупок, которые представляются в Комитет экономики и промышленной политики Санкт-Петербурга, где на их основе составляет сводный городской заказ, обеспеченный средствами бюджета. Комитет проводит экономический анализ, в результате которого выделяет группы однородной продукции и назначает головных заказчиков, ответственных за организацию конкурсов по этим группам. В процессе осуществления закупок Комитет выполняет обязанности по координации и методологическому руководству, ведению Реестра государственных контрактов Санкт-Петербурга, сбору информации о предложениях поставщиков, установлению и развитию региональных связей. По итогам конкурсов Комитет анализирует выполнение расходной части бюджета и определяет экономическую эффективность деятельности госзаказчиков Санкт-Петербурга.

Важным участником процесса госзакупок в городе является некоммерческое партнерство "Коллегия поставщиков Санкт-Петербурга", объединившее предприятия, активно участвующие в поставках для городского заказа, и осуществляющее контроль за конкурсами, проводимыми администрацией. Последний проводится на основе данных Реестра городских контрактов (специального программного продукта, куда заносятся сведения о всех заключенных договорах, в том числе и те, что называются публичными договорами (закупки в магазинах), и конечно же основывается как на нормах, установленных федеральным законе о госзакупках, так и законом "О заказе Санкт-Петербурга".

Кроме того, создан "Союз организаторов торгов", состоящий из квалифицированных в области осуществления конкурсных торгов консалтинговых фирм, занимающийся проведением конкурсов. Отдельным документом, изданным Комитетом экономики и промышленной политики, определена методология работы таких фирм и единая для всех методика расчета стоимости услуг. Примечательно, что на практике СГЗ удалось достичь доверия госзаказчиков консалтинговым фирмам, и они охотно привлекают их для наиболее правильного исполнения некоторых обязанностей процессуального характера.

Большое внимание в Санкт - Петербурге уделяется проблемам: подготовки квалифицированных специалистов и информационного обеспечения городских закупок. Подготовка кадров, в частности, осуществляется в Санкт-Петербургском филиале Высшей школы экономики. В части информационного обеспечения по инициативе Комитета выпускается специальный бюллетень -"Городской заказ Санкт-Петербурга", который обеспечивает двойной "контроль прозрачности", т.к. сведения о всех закупках появляются и в доступных компьютерных базах данных, и в печатном издании. Особенно внимательно комитет следит за публикациями результатов произведенных закупок, что в сочетании с деятельностью Коллегии поставщиков практически исключает келейность при организации закупок.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18