Реферат: Формирование системы управления рынком бытовых услуг на муниципальном уровне

Из комплекса основных видов услуг в современных условиях в первую очередь необходимо уделять внимание социально важным видам. Причем особенно важно обратить внимание на возможность получения доходов от их развития. Одним из таких видов является сфера бытового обслуживания населения. Учитывая локальность действия этого направления и классификацию «виды услуг – уровни управления», можно сказать, что на уровне муниципального образования имеется значительное количество методов управления и высока оперативность обратной связи по результатам управляющих воздействий. Кроме того, органы местного самоуправления заинтересованы в развитии доходных направлений социально-значимых услуг.

1.3. Научные методы управления развитием рынка бытовых услуг.

   Активизация процессов реформирования экономических структур выдвинуло на одно из первых мест проблему организации эффективного управления в условиях рыночной экономики. Управление каждым видом услуг имеет свою специфику. Рамки данной работы ограничены рассмотрением  управления бытовым обслуживанием населения. Как показано в предыдущем пункте, управление этой отраслью осуществляется в основном на муниципальном уровне. В связи с тем, что на этом уровне не осуществляется финансирование услуг, являющихся общественными благами, речь может идти лишь о рыночных методах управления.

Старая система административного управления основывалась на технократическом подходе, основанием которого была государственная система управления народным хозяйством, а информационной основой – государственная статистика. В качестве цели прогнозирования и планирования использовалось достижение нормативов рационального потребления  конкретного вида услуг.

После приватизации и перехода к рыночным методам управления данная система действует лишь частично  для услуг, являющихся общественными благами и финансируемых за счет бюджета или внебюджетных фондов (медицина, образование, культура).

Информационную основу новых систем управления должна составлять достоверная и своевременная информация о процессах, происходящих в различных сферах жизнедеятельности общества с позиции комплексной оценки результатов социально-экономического развития, формирования регулирующих воздействий, направленных на поддержку позитивных и ослабление негативных тенденций развития.  Существующие системы информационной поддержки, ядром которых служат данные государственной статистики, настроены на дореформенную экономику, они во многих случаях бессильны в вопросах  оценки новых процессов, происходящих в обществе. 

Проанализируем опыт разработки различных моделей развития бытового обслуживания и источников информации, которые они используют.

Основы старой системы планирования и прогнозирования в современных условиях пытаются использовать, несколько модифицировав, при формировании комплексных программ развития территорий и/или различных специализированных целевых программ. Большое количество таких программ, использующих многокритериальную оптимизацию, создается на региональном и местном уровне [2,5,8,30,40,66 и другие]. Эти модели, как правило, весьма сложны, приоритеты целевых функций, входящих в комплексную функцию,  весьма субъективны. Параметры, определяющие степень эффективности – традиционны для СССР (государство рассматривается как одно большое предприятие), что противоречит современным задачам власти. Очень редко в таких программах фигурирует в качестве одной из целевых функций  или блока развитие сферы бытовых услуг, а если и существует, то с весьма низким приоритетом. Такие программы формируются чаще всего в промышленных регионах, где приоритет отдается развитию крупных предприятий, особенно если это градообразующие предприятия, полностью или частично находящиеся в собственности государства.

В тех регионах, где приоритеты уже сменились и на первый план вышел региональный процесс воспроизводства условий жизни населения, формирование стратегий развития идет на базе совершенно иных целей и приоритетов[39,41,58,70 и другие]. Это обусловлено переходом от управления производством к управлению социальными процессами, проходящими на территории. В настоящее время число рычагов влияния региональных властей на деятельность предприятий и предпринимателей значительно сократилось, однако создание благоприятных условий для проживания на территории, остается в числе проблем, требующих первоочередного решения и относящихся к компетенции региональных властей. При таком подходе формируется целевая программа с выбором главной цели и критерия оптимизации для оценки степени ее достижения. На их основе формируются подцели более низкого уровня. В таких системах чаще всего для оценки используются показатели, характеризующие определенные социальные стандарты (не валовый продукт, объем инвестиций, фондоотдача, а прожиточный минимум, среднедушевой доход, объем средств, направленных на социальные программы и т.п.). Естественно, сфере бытовых услуг отводится существенно большее место.

Проблема регулирования сферы бытовых услуг на уровне региональных органов управления, как правило, включает в себя значительное число аспектов, в частности, стратегию и тактику социальной политики, выбор форм, методов и рычагов экономического воздействия на развитие бытового обслуживания и структуры управления. Сейчас эти вопросы решаются программно-целевыми методами, которые разрабатывались: Р. А. Дулаевым, П. П. Журавлевым, Ю. П. Ивановым, А. Р. Лейбкинд, Д. А. Менцевым, Н. Н. Моисеевым, А. А. Петровым, Б. А. Рудником, Ю. М. Самохиным, К. П. Самсоновым, В. Л. Тамбовцевым, Р. И. Шипнер, В. А. Агафоновым, Е.В. Рудневой, Е.З. Мийминасом.

Математической основой таких систем управления, как правило, служат сложные математические модели, применение которых на уровне муниципального образования невозможно. Исходная информация для расчетов укрупнена, вследствие чего получающиеся рекомендации носят скорее принципиальный, нежели конкретный характер.

Такие программы формируются и как самостоятельные, и в качестве подсистем более крупных программ, но применительно к бытовому обслуживанию практически не работают.  Например, разработана методика построения модели развития бытового обслуживания в регионе и построена многовариантная модель бытового обслуживания населения региона, адаптированная к особенностям спроса и предложения услуг на определенной территории.[70] Предложенная модель осуществляет следующие функции:

–     расчет уровня предложения услуг (потребного число рабочих мест) в зависимости от уровня спроса в целом по региону, по отдельным населенным пунктам, по конкретным предприятиям, по параметрам времени доступности услуг для населения, времени ожидания заявки в очереди, времени простоя рабочих мест;

–     выбор оптимального метода воздействия органов управления на развитие системы бытового обслуживания по параметру срока окупаемости инвестиций.

Но сложность отрасли (как и любой социально-экономической системы) ставит проблему многокритериальности. При этом в случае анализа с позиций инвестора, добивающегося высокого дохода в кратчайшие сроки,  набор критериев будет отличаться от анализа с позиций муниципальных властей, где на первый план выдвигаются социальные приоритеты. Зависимость функционирования сферы бытовых услуг от многих как функциональных (связанных с потребителем), так и экономических (связанных с производителем) факторов делает необходимым включение в систему большого числа переменных, что обуславливает необходимость ранжирования факторов и критериев по степени их влияния на систему. Разработка весьма интересна и имеет хорошо проработанную методическую базу и может в принципе использоваться в условиях устоявшегося рынка, однако есть весьма серьезные причины считать данную методику малоприменимой в современных условиях. Это связано прежде всего с тем, что весьма динамичная в экономическом и политическом плане ситуация в стране приводит к нестабильности факторов и их влияния на прогнозируемые величины. Требуется большое количество информации, детальный ее анализ. Оценка используемых в модели нормативов требует серьезного научного потенциала региона и достаточно большого количество денег и времени.

На региональном уровне предлагаются также экономические механизмы управления развитием бытового обслуживания, использующие зарубежные исследования и практический опыт их применения в области регионального управления социальной сферой. Как базовый метод планирования и прогнозирования в них используется принцип формирования моделей, рассчитанных на прогнозирование ситуации при условии стабильно функционирующей рыночной системы. Однако экономику России на современном этапе можно охарактеризовать лишь как переходную, поэтому более целесообразно при формировании системы управления использовать принципы риск-менеджмента [9,75]. Такие системы носят адаптивный характер, т.е. постепенно модифицируются в соответствии с изменением ситуации. Главной задачей таких систем, как правило, бывает недопущение кризисной ситуации. Программы развития строятся не на принципах формирования и достижения стратегических глобальных целей, для реализации которых практически всегда нет финансовых ресурсов, а на принципах определения круга тактических задач на краткосрочную перспективу, позволяющих постепенно укреплять финансовое состояние, накапливать средства для достижения более крупных социальных задач. Именно на таком принципе сегодня, по мнению автора, должны строиться муниципальные системы управления.

Как говорилось выше, сфера бытовых услуг - именно та отрасль, где успешно приживается малый бизнес. Программы поддержки малого бизнеса разрабатываются у нас уже достаточно давно. Система поддержки малого бизнеса имеет разветвленную структуру и частично может быть использована для целей регулирования рынка бытовых услуг, так как отрасль, практически способная самостоятельно жить и развиваться в рыночных условиях, в принципе нуждается лишь в незначительной помощи через систему поддержки малого бизнеса.

   Анализ системы поддержки малого предпринимательства в нашей стране показал, что опыт европейских стран хотя и изучается, но мало используется. До недавнего времени этим занималось множество министерств и ведомств: Минэкономики, Минфин, Миннауки, МВЭС, Минтруд, Минюст, Госкомимущество, ГКАП, ФСЗ, Госкомпром и др. Многие и сейчас являются основными исполнителями мероприятий федеральных программ. Создано огромное количество отделов и ведомств, управлений и департаментов. Структура их сформировалась стихийно, функции, сферы деятельности, уровень ответственности не соответствуют поставленным задачам. Ведомственные интересы не обеспечивают достоверность информации и координацию деятельности. Это порождает дублирование и образование белых пятен, распыление скудных финансовых ресурсов.  После распада СССР эту ношу взял на себя Госкомитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур. В марте 1992 г. был образован Комитет поддержки малых предприятий и предпринимательства при Госкомимуществе, однако он практически сразу был упразднен. В июне 1995 г. указом президента № 563 образован Госкомитет по поддержке и развитию малого предпринимательства, однако он практически не получал финансирования. Единственная более или менее работающая на сегодняшний момент программа - это кредитование малых предприятий Европейским банком Реконструкции и развития. Иногда Департамент занятости населения выделяет деньги безработным, желающим начать собственное дело (в сумме шестимесячного пособия по безработице)[15]. На местах создаются региональные фонды поддержки малого бизнеса. Однако все эти организации далеки от проблем населения, поэтому выбор осуществляется на основе бизнес-планов, предлагаемых на конкурс. Невозможность проверить исходные данные по потенциальному спросу приводит к субъективности оценки проработанности и реальности проектов. Часто предпочтение отдается проектам с быстрой окупаемостью, т.е. как правило торговле.

Основной формой осуществления государственной политики поддержки малого предпринимательства являются государственные программы, подкрепленные соответствующими материальными, информационными, кадровыми и прочими ресурсами. В  развитых странах такие программы более многочисленны и имеют узконаправленный характер, реализуются длительное время или имеют постоянный характер. Для поощрения создания новых рабочих мест и развития трудовых ресурсов предусматриваются меры финансового характера, консалтинговая и обучающая деятельность.[27,73] В ЕС действует сеть учебных и консультационных пунктов, задачей которых является оказание помощи малым предприятиям в разработке их стратегии. В менее развитых регионах созданы центры предпринимательства и инноваций, имеющих целью стимулирование местных предпринимателей, в частности, ремесленничества, и содействие распространению технических новшеств. Ряд программ носит четко выраженную социальную направленность. Таковы программы создания стартовых условий для молодежи, повышения квалификации молодых предпринимателей путем их стажировки в других странах, стимулирование женского предпринимательства, расширения трудовой деятельности лиц с физическими недостатками и ограниченно трудоспособностью, развитие профессиональных знаний и навыков молодежи, безработных и лиц, которым угрожает потеря работы.

Несколько иначе ведется государственная и региональная политика в области развития малого бизнеса у нас. В нашей стране, как правило, разрабатывают комплексные программы, рассчитанные на короткий срок. На более низких уровнях власти разрабатываются собственные программы, различной степени проработанности и согласованности с программами других уровней. Практически при каждой администрации создаются свои фонды поддержки малого предпринимательства для реализации этих программ. Имеют право их создавать и муниципальные образования, хотя редко пользуются такой возможностью из-за острых финансовых проблем.

При анализе многих разработанных программ по поддержке малого предпринимательства вскрывается типовой  ряд  существенных недостатков[28]:

–     несогласованность;

–     нестыковка элементов программ, в частности аналитических разделов и блока основных мероприятий;

–     декларативность, неконкретность поставленных задач;

–     широкий спектр планируемых мероприятий, ведущий к распылению скудных средств;

–     нереалистичность, необоснованность ожидаемых конечных результатов.

Экономисты предлагают иную структуру таких программ. Улучшение содержания и повышение  их качества достигается на основе алгоритма планирования, обоснованного на сформулированном принципе единства и обусловленности трех основных направлений поддержки малого предпринимательства:

1.   Регулирование внешней среды малого предпринимательства: регулирование ресурсных рынков, сбытовых рынков, при особом внимании к антимонопольным мерам; совершенствование отношений с органами управления; повышение эффективности взаимодействия с кредитно-финансовыми учреждениями; развитие правовой базы; формирование благоприятного общественного мнения; обеспечение безопасности; отслеживание и реализация тенденций НТП, имеющих особое значение для мелких товаропроизводителей, регулирование экономической конъюнктуры.

2.   Прямая ресурсная поддержка: материально-техническая, кадровая, информационная, финансовая. Здесь должны быть четко сформулированы приоритеты по выбору объектов поддержки, которые основываются на отраслевой принадлежности, местонахождении, принадлежности предпринимателей к определенным социальным и демографическим группам, фазах жизненного цикла малой фирмы.

3.   Развитие организации и совершенствование системы поддержки и обеспечения: развитие инфраструктуры поддержки, совершенствование финансового обеспечения системы, улучшение кадрового и информационного обеспечения системы поддержки.

Чем ниже уровень управления, на котором разрабатываются такие программы, тем более конкретными они должны быть, больше учитывать специфику развития территории, выделяя отрасли, наиболее важные для развития. Такая структура целесообразна и при формировании программ развития муниципальных образований. Конкретность же может быть обеспечена лишь грамотной, сформированной под конкретные цели информационно-аналитической поддержкой. Система государственной статистики в ее нынешнем состоянии эту проблему решить не может. Если не организовать систему информационно-аналитической поддержки  процедур принятия решений органами управления, то со временем это может привести к полной потери управляемости. Поэтому при формировании систем управления на региональном уровне учеными ИСЭП РАН предлагается создание системы регионального социально-экономического мониторинга[17].

Под социально-экономическим мониторингом понимают организованное системное наблюдение за ходом и характером качественных изменений в экономике региона, связанных с переходом из одного состояния в другое[44]. Главная его цель – обеспечение органов управления полной, своевременной и достоверной информацией о процессах, протекающих в различных сферах его экономики, о складывающейся социальной ситуации. Мониторинг – инструмент современной социальной политики. Он позволяет лицам, формирующим эту политику, направлять ее на достижение четко сформулированных целей, рассматривать и обсуждать вопросы регулирования социальной политики на основе точной информации.

Задачи регионального социально-экономического мониторинга :

–     организация наблюдения, получение достоверной и объективной информации о протекании на территории социально-экономических процессов;

–     оценка и системный анализ получаемой информации, выявление причин, вызывающих тот или иной характер протекания социально-экономических процессов;

–     обеспечение в установленном порядке органов управления, предприятий, учреждений и организаций, независимо от их подчиненности и форм собственности, граждан, информацией, полученной при осуществлении мониторинга;

–     разработка прогнозов развития социально-экономической ситуации;

–     подготовка рекомендаций, направленных на преодоление негативных процессов и поддержку позитивных тенденций, доведения их до соответствующих органов управления.

Эта система стоится на основе системного подхода, а ее отдельные элементы могут быть реализованы и на уровне муниципальных образований для решения вопросов, входящих в компетенцию властей данного уровня.

Главной чертой, характеризующей специфику бытового обслуживания, как говорилось выше, является локальность деятельности. Размеры, количество предприятий, объемы оказываемых ими услуг определяются особенностями, присущими конкретной территории: плотностью и половозрастным составом населения, его покупательной способностью, традиционным привычками и особенностями, климатическим условиям. В этой связи бытовое обслуживание населения как важнейшая составляющая  муниципального (местного) хозяйства является особым объектом изучения. Развитие сети малых предприятий бытового обслуживания стимулирует население к предпринимательской деятельности, получению дополнительных доходов, увеличивает количество рабочих мест на территории,  в том числе на условиях неполной занятости.  В этих условиях, как показано выше, необходимо  регулирование развития бытового обслуживания населения начинать с муниципального уровня. Для расширения возможностей управления и повышения его оперативности на региональном уровне должны реализовываться только те функции, а, следовательно, и разрабатываться программы их реализации, которые принципиально невозможно передать муниципальным структурам управления. Задачи размещения предприятий бытового обслуживания, например, во многих случаях могут решаться  просто на уровне осознания ситуации и общих принципов размещения без использования сложного математического аппарата компетенцией муниципального образования.

Однако на настоящий момент системы поддержки и регулирования на уровне местного самоуправления, наиболее хорошо знакомого с местным рынком товаров и людьми, работающими на нем, практически отсутствуют. Поэтому вся система регулирования и управления сформирована на региональном и местном уровнях. Здесь финансирование сферы бытовых услуг осуществляется практически лишь через системы поддержки малого предпринимательства. В результате наиболее серьезной проблемой является то, что финансирование зачатую распределяется на основе конкурса документов организациями, абсолютно не знакомыми с условиями на местном рынке, на котором предстоит работать предпринимателям, что естественно сказывается на эффективности использования выделенных ресурсов.

Усиление территориального начала в управлении социально-бытовой сферой диктуется необходимостью полнее выявлять и эффективнее удовлетворять потребности населения. Передача функций управления отраслью на муниципальный уровень должна существенно повысить эффективность использования средств. Если в муниципалитетах создать специализированные фонды поддержки малого предпринимательства, которые будут направлять свою деятельность прежде всего на поддержку производителей услуг, передав им часть финансовых ресурсов региональных фондов, результатами станут ощутимый приток дополнительных поступлений в муниципальный бюджет, создание дополнительных рабочих мест и улучшение качества жизни населения.

Необходимым условием организации эффективного управления и на этом уровне является полная, достоверная и своевременная информация, основой которой может и должен стать мониторинг, аналогичный региональному социально-экономическому мониторингу, предлагаемому для регионов. Системный подход к его построению позволяет проводить эту работу постепенно, начиная с подсистем, которые могут обеспечить приток финансовых ресурсов в ближайшее время. Аналитическая поддержка должна строиться также постепенно. Как уже говорилось, в условиях нестабилизировавшегося рынка, существенных сдвигов в общественном производстве, часто меняющихся приоритетов на верхних уровнях управления, ожидать стабильности на ближайшие годы не приходится. Поэтому весьма целесообразно разработать простой инструмент, имеющий принципиальную возможность к адаптации. На начальном этапе он может быть не высокоточным, но должен позволять быстро оценивать основные  тенденции, выявлять наиболее существенные  направления, требующие поддержки, а для регулирования использовать рыночные механизмы на уровне местного самоуправления.

Подводя итоги проведенному анализу еще раз необходимо отметить: учитывая непосредственное влияние рынка бытовых услуг на жизнь населения, практически неограниченные социально-экономические резервы отрасли бытового обслуживания и относительную зависимость от решений органов власти,  очевидна необходимость самого внимательного отношения к ее нуждам и развитию со стороны властных структур. Для рационального решения  задач развития отрасли и управления ею, как органичной составляющей жизни территории,  необходимо определить генеральную линию  ее развития на определенный срок. Регулирование рынком бытовых услуг должно быть основано на выбранной стратегии и тактике социально - экономической политики, выборе методов и форм, а также рычагов экономического воздействия. Автономность муниципальных образований в вопросах бытового обслуживания населения подведомственной территории, непосредственная ответственность за социально-культурную жизнь на ней, а так же то, что муниципалитет  является конечным звеном власти, работающим непосредственно с населением, показывает, что целесообразней всего вопросы поддержки, контроля и управления рынком бытовых услуг решать именно на этом уровне. Основой информационно-аналитической поддержки системы управления им на муниципальном уровне может стать мониторинг рынка бытовых услуг.

Глава 2. Принципы формирования информационно-аналитической поддержки управленческих решений по регулированию рынка бытовых услуг

2.1. Мониторинг как информационная основа для формирования

управляющих решений

         Активизация процессов реформирования экономических структур выдвинула на одну из первых мест проблему организации эффективного управления в условиях рыночной экономики. Его основу должна составлять достоверная и своевременная информация о процессах, происходящих в различных сферах жизнедеятельности общества с позиций комплексной оценки результатов социально-экономического развития и формирования регулирующих воздействий, направленных на поддержку позитивных и ослабление негативных тенденций развития.  Как уже отмечалось, существующие системы информационной поддержки, ядром которых служат данные государственной статистики, настроены на дореформенную экономику, они бессильны в вопросах  оценки новых процессов, происходящих в обществе.  Кроме того, данная система ориентирована на макроэкономические показатели. Этого явно недостаточно для принятия решений на нижних уровнях управления в  условиях быстротекущих изменений, характерных для условий реформирования. Налицо острое противоречие между информационными потребностями органов управления и действующей системой информационной поддержи. Если не организовать систему информационно-аналитической поддержки  процедур принятия решений органами управления, то это может привести к полной потери управляемости.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16