Реферат: Процедура заключения международных договоров

Теоретически обоснованным и практически весьма полез­ным является предложение проф. В.Н.Дурденевского, считающего целесообразным в подобных случаях руководство­ваться следующим правилом: конвенция действует между го­сударством, сделавшим оговорку, и всеми другими ее участ­никами в ее полном объеме, за исключением лишь той части, к которой оговорка относится, кроме случая, когда возражающий против оговорки прямо скажет, что не желает в своих отношениях с государством, сделавшим оговорку, применения всей измененной такой оговоркой конвенции[66].

Способ выражения согласия с оговоркой.

Оговорке как акту государственного суверенитета всегда противопоставляется ответный суверенный акт другого госу­дарства, который заключается в признании оговорки или от­клонении ее. Как уже отмечалось, в первом случае два дан­ных государства вступают в договорные отношения, преду­смотренные соглашением и оговоркой к нему, во втором — конвенция между ними силы не имеет Очевидно, что для международной практики очень важно определить, были ли сделанные одной стороной оговорки сочтены другой стороной за приемлемые.

При заключении двустороннего договора разрешение вопроса трудностей не представляет, всякая неясность в этом отношении устраняется путем прямых переговоров между двумя сторонами договора. Если оговорка сделана к конвен­ции многосторонней, этот путь неудобен. В то же время именно в этом случае всем участникам соглашения и депози­тарию ратификационных грамот особенно важно, во-первых, иметь уверенность в том, что каждая оговорка известна каждому участнику, и, во-вторых, иметь достаточные основа­ния судить о его отношении к оговорке, чтобы решить, дей­ствует ли или не действует конвенция между ее двумя кон­кретными участниками.

Довольно распространены случаи, когда оговорки включались в декларации или в особый протокол, составляющий приложение к конвенции. Так, в частности, поступили участники Европейской конвенции по радиовещанию 1948 года. В специальном приложении к конвенции были изложены заявления, содержащие оговорки, сделанные двадцатью одним подписавшим конвенцию государством.

При оговорке, сделанной в момент ратификации, полный текст оговорки приводится или непосредственно в ратифика­ционной грамоте или в письме, сопровождающем эту грамоту

Наконец, при присоединении к конвенции оговорка может быть изложена в том самом документе, где выражено намерение данного государства присоединиться к конвенции. Поскольку речь идет о многосторонних конвенциях, в этом слу­чае, так же как и при ратификации, дальнейшая забота об уведомлении остальных участников конвенции о заявленной оговорке ложится на депозитария.

Во всех приведенных случаях действия, предпринимаемые государством, могут считаться совершенно достаточными для того, чтобы заключить, что сделанная им оговорка стала из­вестной всем государствам, имеющим отношение к данной конвенции

Более сложно установить достаточно точно, принята или отклонена оговорка. Здесь следует рассматривать после­довательно:

Ø  каким образом может быть выражено согласие с ого­воркой;

Ø  в каких случаях депозитарий должен осведомляться о приемлемости оговорки и когда он может исходить из пре­зумпции, что оговорка принята.

Изучение практики позволяет наметить три формы выражения согласия с оговоркой—прямое (явно и определенно выраженное), косвенное и молчаливое.

Извещение о принятии оговорки, сделанное, например, в ноте на имя депозитария, не оставляет места для каких-либо сомнений и колебаний. Но на практике оно встречается не так часто, Это вполне объяснимо: государство, делающее оговорку, максимально заинтересовано в доведении ее до сведения остальных сторон, чего нельзя сказать о государ­стве, соглашающемся с ней. Формального признания оговорки этому государству не нужно; решив этот вопрос для себя и уже считая себя связанным положениями конвенции с заявив­шим оговорку государством, оно направит письменное изве­щение о признании, пожалуй, только из-за стремления к акку­ратности в оформлении своих международных связей.

Выраженным согласием может считаться не только пря­мое уведомление об этом, но и совершение действий, свиде­тельствующих о том, что государство считает договор обяза­тельным для себя. Согласие здесь выражается косвенным пу­тем. Таким действием может считаться, например, сдача своей ратификационной грамоты (при условии, конечно, что у этого государства было достаточно времени, чтобы принять опреде­ленное решение).

Особенно ясно это проявляется, если несколько госу­дарств одновременно сдают свои ратификационные грамоты, и этот акт в результате такого коллективного действия при­дает договору обязательный характер. В этом случае с полным основанием можно считать, что они принимают оговорки, заявленные государством, которое вместе с ними участвует в сдаче грамот.

Гораздо чаще согласие бывает молчаливым. В качестве молчаливого согласия рассматривается отсутствие возражений. Однако житейское правило «молчание – знак согласия», будучи примененным к взаимоотношениям государств, у некоторых из них вызывает возражения.

Характерно в этом отношении мнение проф. В.Н.Дурденевского, прямо говорящего о молчаливом согласии как вполне приемлемом способе выражения согласия[67]. В связи с этим необходимо учитывать два обстоятельства:

1.    Государство может безразлично отнестись к необхо­димости сообщить о своем согласии, так как, сообщив, оно в сущности ничего не выигрывает, а не сообщив — ничего не теряет. Зато государство никогда не преминет воспользовать­ся своим правом не считать себя связанным договором с заявившим оговорку государством, если такая оговорка приз­нана им неприемлемой, и всегда заявит протест против нее. В этом случае государство сделает все от него зависящее, чтобы довести об этом до сведения всех заинтересованных государств, и в первую очередь до сведения государства, сде­лавшего оговорку.

2.    При системе, исключающей возможность молчаливого согласия, в значительной степени усложнилась бы процедура заключения многостороннего договора, во-первых, из-за не­обходимости огромной дипломатической переписки и, во-вторых, в связи с неясностью (до получения письменного согла­сия), кто же является участником конвенции.

Признание молчаливого согласия с оговоркой — в смысле отсутствия возражений против нее—заключает в себе, прав­да, один недостаток – для признания конвенции вступившей в силу для двух данных государств нужен определенный юри­дический акт, которым не может быть молчание, длящееся не­определенно долго.

Однако неудобства, вызываемые этим обстоятельством, устраняются без труда: требуется лишь установить опреде­ленный срок, в течение которого может быть заявлено возра­жение против оговорки Он, разумеется, должен быть до­статочным для детального изучения вопроса. В то же время он не может превышать какой-то разумный предел. Обычно устанавливается срок в 6 месяцев. Так, напри­мер, статья 23 Конвенции о предупреждении и пресечении терроризма предусматривает:

«Если в течение шести месяцев после даты уведомления, посланного Генеральным Секретарем, не будет сделано возражений против оговорки, она будет принята высокими договаривающимися сторонами[68]».

Государство или соответствующий орган международ­ной организации, выполняя функции депозитария многосто­ронней конвенции, уведомляет об оговорке остальных ее участников, сопровождая это уведомление просьбой сообщить ему о своем отношении к оговорке. При этом депозитарий, как правило, сообщает, что если государства не представят соответствующие возражения до определенного срока (чаще всего до вступления конвенции в силу), то он будет считать, что оговорка ими принята.

Если же в момент заявления оговорки конвенция уже вступила в силу, то применяется правило, по сути дела не отличающееся от приведенного: предоставляется какой-то реальный срок, и только по истечении его делается заключе­ние о молчаливом согласии

Презумпция согласия.

Рассматривая вопрос о презумпции согласия с оговоркой, необходимо отметить, что речь в данном случае идет не о рассмотрении молчаливого согласия как формы выражения согласия, имеющей юридическую силу, а о тех случаях, когда согласие ни прямо, ни косвенно не выражено, но тем не менее может считаться полученным

Если договор подписывается в один день одновременно всеми его участниками, то отсутствие в документе возражений против оговорки может рассматриваться как определен­но выраженное согласие и даст основание заинтересованным государствам делать соответствующие выводы, так как ни одно государство не подпишет договор без протеста против оговорки, если сочтет ее неприемлемой для себя.

Это правило, которое, безусловно, можно применить к до­говору, вступающему в силу немедленно после подписания, сохраняет силу и тогда, когда для этого требуется его рати­фикация. Оговорки, сделанные при подписании, становятся известными каждому государству, которое впоследствии рати­фицирует этот договор. Зная содержание оговорки и имея достаточно времени для обдумывания создавшегося положе­ния, любое государство или заявит о своем несогласии с ого­воркой в самой ратификационной грамоте, или воздержится от сдачи ее в депозит.

В практике заключения многосторонних международных договоров, когда число участников довольно велико, подписа­ние соглашения происходит не в один день, а в течение опре­деленного срока, специально для этого установленного. Дело, разумеется, не в технических причинах: каждому государству установлением такого срока как бы предоставляется возмож­ность еще раз обдумать свою позицию.

При этом может создаться положение, при котором одни стороны даже ратифицируют договор раньше, чем другие его подпишут (и может быть с оговорками). Так, например, было с Конвенцией о предупреждении преступления геноцида и наказании за него На 20 сентября 1950 г конвенцию подпи­сали 43 государства и 11 уже ратифицировали ее. Советский Союз, УССР, БССР подписали конвенцию с оговорками после сдачи четырьмя государствами (Австралией, Исландией, Нор­вегией и Эфиопией) своих ратификационных грамот, а Эква­дор и Гватемала совершили ратификацию, еще ничего офи­циально не зная об этих оговорках[69].

В какой степени можно презюмировать согласие с ого­воркой ?

Положение государств, еще не подписавших договор, ни­чем не отличается от положения государств, подписывающих договор одновременно. Отсутствие немедленного протеста является выражением их согласия.

Сложнее определить позицию государств первой группы. Проф. В.Н.Дурденевский пишет по этому поводу: «В таких случаях приходится логически допустить, что, подпи­сывая договор, стороны заранее согласны на установление оговорок позднейшими подписателями — коль скоро оговорки вообще данным договором не исключены[70]»

Однако было бы необоснованным в силу этого считать такие государства согласившимися с оговоркой. Допуская в принципе возможность заявления оговорки, такие государства могут отвергнуть конкретную оговорку, ибо нельзя согласиться с тем, что еще неизвестно.

Следовательно, пока государства, подписавшие конвенцию до заявления к ней оговорки, прямо, косвенно или молчаливо не выразят своего согласия, об их отношении к дан­ной оговорке нельзя сказать ничего определенного.

С полным основанием это правило может применяться и в том случае, когда оговорка заявляется впервые при рати­фикации. Согласие государств, совершивших ратификации после получения уведомления об оговорке, может презюмироваться; согласие сторон, ратифицировавших конвенцию до такого уведомления, должно быть выражено в одной из трех указанных форм.

Рассмотрим, наконец, последний случай заявления оговор­ки, а именно—при присоединении к конвенции

Прежде всего следует полагать, что любое присоединяю­щееся государство согласно со всеми оговорками, сделанными остальными участниками до его присоединения к данной кон­венции. Согласие с остальными оговорками (то есть внесен­ными позже его присоединения оговорками, что может иметь место при присоединении к договору, еще не вступившему в силу) должно быть этим государством так или иначе выра­жено. Тот факт, что государство делает оговорку, ни в коей мере, естественно, не лишает его права возражать против оговорки, заявленной другими участниками Что же касается отношения остальных участников конвенции к оговоркам, заявляемым при присоединении, то, если речь идет о договоре, не вступившем в силу, и если, следовательно, могут быть еще другие присоединения, вопрос о презумпции согласия решается так же, как и в рассмотренных выше случаях.

В случаях заявления оговорки к договору, открытому для присоединений, согласие сторон, уже являющихся его участ­никами, с оговоркой презюмировать, разумеется, нельзя.

Допустимость оговорки с точки зрения ее содержания.

В связи с изучением вопроса об оговорках необходимо установить, что может быть признано оговоркой «существен­ной» и что—оговоркой «не существенной».

Прежде всего вызывает возражение сама терминология. Любая оговорка существенна, иначе она не заявлялась бы. Еще менее удачным является выражение «второстепенная оговорка», употребляемое некоторыми авторами[71].

Правильнее было бы говорить о «допустимой» и «недо­пустимой» оговорках, поскольку это более определенно передает смысл, который вкладывается в эти понятия.

Что же представляют собой «допустимая» и «недопусти­мая» оговорки ?

Найти тут какой-либо критерий очень трудно Представ­ляется правильным лишь установить, что допускаются только те оговорки, которые не противоречат самой цели конвенции. В этом случае возникает необходимость разделения постанов­лений конвенции на две категории—составляющие и не со­ставляющие ее предмет и цель. Даже если исходить из пред­положения, что такое разделение (теоретически вполне воз­можное, а на практике весьма маловероятное) проведено, всё же очень трудно найти какое-либо иное основание для такого различия, кроме основания субъективного.

Действительно, если государство А делает оговорку, ко­торую государство В считает соответствующей, а государ­ство С – не соответствующей предмету и цели конвенции, то обычно нет никакого объективного мерила, при помощи ко­торого можно было бы установить, кто же прав.

Возможность обращения в Международный Суд сути дела не меняет хотя бы потому, что возможностью этой могут не воспользоваться.

Даже в том случае, если конвенция предусматривает юрисдикцию Международного Суда по спорам о толковании или применении ее постановлений и кто-либо из участников обратится в Суд, может возникнуть ряд дополнительных юри­дических затруднений и проблем.

Очевидно, что никак не следует смешивать оговорки к определенной статье конвенции с оговорками общего харак­тера, которые становятся иногда просто заявлениями о том, что государство, сделавшее такую оговорку, может уклонить­ся от необходимости соблюдать договор.

Таким примером может служить оговорка Великобрита­нии к пакту Бриана — Келлога о том, что запрет войны может не распространяться на местности, в которых данное го­сударство жизненно заинтересовано; сюда же следует отнести оговорки, в которых государство заявило бы, что действие заключаемой конвенции не прекращает применения расходя­щихся с ней законов этого государства. Совершенно абсурд­ной была бы любая оговорка к статье I Конвенции о ге­ноциде

С этой точки зрения, очевидно, будет неправильным счи­тать «недопустимой» оговорку, направленную главным об­разом на ограждение той политики, тех принципов, которые хотя и не обязательно являются объектом отдельных поло­жений конвенции, но тем не менее этими постановлениями могут быть затронуты (Такова, например, оговорка СССР к ст.IX Конвенции о геноциде, касающаяся вопросов, связан­ных с юрисдикцией Международного Суда).

Особый характер оговорки неизменности обстоятельств.

Одной из проблем, имеющих принципиально важное зна­чение как для международного, так и для гражданского права, является оговорка неизменности обстоятельств.

Оговорка неизменности обстоятельств существенно отли­чается от того, что принято называть оговоркой к договору. Она не является формальным заявлением государства или актом государственной власти, которым государство придает отдельным положениям договора или всему договору в целом особый, определенный смысл.

Это — молчаливая договоренность о том, что соглашение остается в силе, пока будет неизменным порядок вещей, по­служивший основой для заключения этого соглашения. Фор­ма такой договоренности обусловлена не тем, что стороны бы­ли в принципе за бесконечно долгое, не зависящее от внеш­них условий соблюдение правила pacta sunt servanda, a тем, что ни один составитель договора не в состоянии пре­дусмотреть все события, которые могут произойти в будущем и в корне изменить обстановку

Сам термин «оговорка» может быть применен в данном случае с большой натяжкой. Правильнее было бы говорить не об оговорке (фр. reserve, англ. reserve), а об «условии неизменности обстоятельств», тем более что слово clausula (фр. clause) переводится именно как «условие», но отнюдь не как «оговорка».

Глава 5. Регистрация и официальное опубликование международных договоров.

§1. Депозитарий многосторонних договоров.

Под термином «депозитарий» понимается хранитель оригинального текста многостороннего договора и всех относящихся к нему документов (заявлений, оговорок, деклараций о присоединении, денонсации и т.д.). Одна­ко, как мы увидим, функции депозитария не ограничиваются одним только хранением договора, а носят более разнообразный характер.

Депозитарием может быть одно или несколько государств, международная организация или главное ис­полнительное должностное лицо такой организации. Так, Генеральный секретарь ООН осуществляет функции депозитария целого ряда многосторонних договоров, заключенных в рамках Организации Объединенных Наций, еще раньше — Лиги наций.

Депозитарий определяется обычно участвующими в переговорах государствами или в самом договоре, или каким-либо иным порядком. Обычно им назначается государство, на территории которого состоялась между­народная конференция, разработавшая и принявшая данный договор, или компетентный орган международ­ной организации, если договор был принят в рамках организации.

Депозитарий играет важную роль в нормальном функционировании многостороннего договора. Это объясняется особенностями и характером его прав и обязанностей как по отношению к самому международному договору, так и по отношению к участвующим или присоединяющимся к нему государствам. В связи с трудностями, которые встречаются на этом пути, появилась практика назначения нескольких депозитариев одного многостороннего договора. Так, в Договоре 1963 года о запрещении испытаний ядерного оружия, в Договоре о нераспространении ядерного оружия и некоторых других—три равноправных государства-депозитария: СССР, США и Великобритания.

В целях более четкого осуществления своих функций государства-депозитарии, когда их несколько, согласовывают свои действия. Они информируют друг друга о правовом статусе многостороннего договора, числе государств-участников, присоединениях новых государств, согласовывают день открытия договора для подписания. Так, по согласованию между СССР, США и Великобританией—депозитариями Конвенции о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении, одобренной на XXVI сессии Генераль­ной Ассамблеи ООН, конвенция была открыта одновре­менно для подписания 10 апреля 1972 г. в трех столицах государств-депозитариев: Москве, Вашингтоне и Лон­доне.

Нужно, однако, отметить, что опыт сотрудничества депозитариев изучен еще недостаточно. Возможно, прак­тика назначения нескольких депозитариев по мере все более прочного укоренения принципа универсальности общих международных договоров постепенно сойдет на нет. В общих многосторонних договорах, заключенных в последние годы и открытых для участия всех госу­дарств, назначается один депозитарий, например, в Кон­венции о запрещении военного или любого иного враж­дебного использования средств воздействия на природ­ную среду от 18 мая 1977 г. Права и обязанности депо­зитария часто определяются в самом многостороннем договоре. Практика заключения все большего числа мно­госторонних договоров в XX веке привела к определен­ной унификации функций депозитария, определила обыч­ный круг его прав и обязанностей. Он был довольно пол­но очерчен и обобщен Комиссией международного права ООН при кодификации права международных договоров и затем зафиксирован в Венской конвенции о праве международных договоров (ст.77), где устанавливает­ся, что функции депозитария состоят, в частности:

Ø  в хранении подлинного текста договора и всех пе­реданных депозитарию полномочий;

Ø  в подготовке заверенных копий с подлинного тек­ста и подготовке любых иных текстов договора на та­ких других языках, которые могут быть предусмотрены договором, а также в препровождении их участникам и государствам, имеющим право становиться участника­ми договора;

Ø  в получении любых подписей под договором и по­лучении и хранении документов, уведомлений и сообще­ний, относящихся к нему;

Ø  в изучении вопроса о том, находятся ли подписи, документы, уведомления или сообщения, относящиеся к договору, в полном порядке и надлежащей форме, и, в случае необходимости, в доведении этого вопроса до сведения соответствующего государства;

Ø  в информировании участников и государств, имею­щих право становиться участниками договора, о доку­ментах, уведомлениях и сообщениях, относящихся к до­говору;

Ø  в информировании государств, имеющих право становиться участниками договора, о том, когда число подписей, ратификационных грамот или документов о принятии, утверждении, или присоединении, необходимое для вступления договора в силу, было получено или де­понировано;

Ø  в регистрации договора в Секретариате Органи­зации Объединенных Наций;

Ø  в выполнении функций, предусмотренных другими положениями настоящей конвенции.

Анализ этих прав и обязанностей показывает, что функции депозитария носят чисто административный, исполнительный, но не политический и не судебный ха­рактер.

Функции государства — депозитария многосторонне­го договора нужно строго отграничить от прав и обязан­ностей этого государства как участника данного до­говора.

В Венской конвенции 1969 года о праве международ­ных договоров (ст.76) прямо говорится, что «функции депозитария договора являются международными по своему характеру, и при исполнении своих функций де­позитарий обязан действовать беспристрастно». И далее идет очень важное положение, которое было включено в эту статью на Венской конференции по предложению Белорусской ССР и Монгольской Народной Республики «В частности, тот факт, что договор не вступил в силу между некоторыми участниками или что возникло раз­ногласие между государством и депозитарием, касаю­щееся выполнения функций этого последнего, не влияет на эту обязанность[72]».

В случае возникновения любого разногласия между каким-либо государством и депозитарием относительно выполнения функций последнего депозитарий ограничи­вается тем, что доводит этот вопрос до сведения подпи­савших договор и договаривающихся государств, либо в соответствующих случаях, до сведения компетентного органа заинтересованной международной организации (п. 2 ст.77 Венской конвенции).

Депозитарий не должен нарушать своих функций или превышать их. Так, принимая документы, содержащие оговорки или возражения против них, депозитарий не вправе давать обязательное правовое толкование им, в частности, решать вопросы о действительности оговорок. Все документы он должен незамедлительно направлять всем участникам договора. Также не дело депозитария быть арбитром или судьей в споре о действительности ратификации, денонсации или присоединения к догово­ру, сделанных тем или иным государством. Он не впра­ве определять круг участников международного догово­ра, а также решать вопрос или тем более препятствовать вступлению международного договора в силу.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10