Реферат: Процедура заключения международных договоров

В литературе по международному праву встречаются утверждения, что ратификация не может быть условной. Из западных юристов такого мнения придерживаются Л. Оппенгейм, Х.Уолдок, Э.Кастрен, С.Цуруока и др. В советской науке такая точка зрения была высказана Ф.И.Кожевниковым и В.М.Шуршаловым. Однако такая позиция не соответствует договорной практике. Эта позиция была подвергнута критике в Комиссии международного права в 1962 году на XIV сес­сии при обсуждении проекта ст.11 первого доклада Х.Уолдока, где предусматривалась недопустимость условной ратификации[22]. Многие члены комиссии, в том числе А.Фердросс, М.Ясин, М.Бартош, М. Ляхе и др., выступили против, и положение Х.Уолдо­ка о недопустимости условной ратификации было исключено из проекта. На Венской конференции ООН по праву договоров этот вопрос не возникал, и в Венской конвен­ции о недопустимости условной ратификации ничего не говорится.

В практике государств встречаются два вида услов­ной ратификации:

1.    ратификация, данная под отлагательным услови­ем, что она вступит в силу после ратификации договора рядом других государств. Некоторые конвенции о труде ратифицированы рядом государств под таким услови­ем: конвенция 1927 года об импортных и экспортных ограничениях и запретах, конвенция 1931 года об уни­фикации дорожных знаков (в последней это прямо пре­дусматривалось в ст.10);

2.    ратификация под отменительным условием — бо­лее редкая форма условной ратификации. Примером мо­жет служить ратификация США Договора об ограниче­нии и сокращении морских вооружений от 22 апреля 1930 г. В ратификационной грамоте США говорилось, что они ратифицируют договор «на условиях, изложенных в решениях сената», а именно при условии, что в нем нет никаких секретных дел, документов или соглашений, ко­торые могли бы изменить содержание договора[23].

Если в первом случае вступление в действие ратифи­кации приостанавливается до наступления отлагательно­го условия, то в последнем случае оно прекращается.

Следует также иметь в виду, что в соответствии с практикой ООН государства могут не признавать участ­ником данного договора государство, которое ратифици­ровало его под условием ратификации договора другими государствами. В то же время можно считать, что совре­менное международное право не запрещает практики условной ратификации, хотя таких случаев немного. В практике РФ случаев условной ратификации до сих пор не было.

От условной ратификации нужно отличать ратифи­кацию с оговоркой (см. разд. 18 гл.V) и частичную ра­тификацию. Возможность последней вытекает из ст.17 Венской конвенции о праве международных договоров в случае, «если это допускается договором или если с этим согласны другие договаривающиеся государства».

Ратификация международного договора вызывает важные юридические последствия. Они могут быть раз­делены на две группы: международно-правовые и внут­ригосударственные. В международно-правовом плане ра­тификация:

1.    закрепляет наиболее авторитетно согла­сие государства на обязательность для него ратифициро­ванного им международного договора;

2.    если междуна­родный договор не вступил в силу (например, вследствие отсутствия предусмотренного в нем числа ратификаций других государств), то ратификация возлагает на государство, которое ратифицировало договор, обязанность воздерживаться от действий, которые лишили бы договор его объекта и цели;

3.    вводит договор в силу, если дан­ная ратификация образует число ратификаций, которое необходимо по условиям договора для вступления его в силу;

4.    если договор уже вступил в силу (или вступает вследствие данной ратификации), то с момента ратифи­кации государство становится полноправным участником договора и для него становятся обязательными постанов­ления договора, если только не предусмотрено иное, на­пример, что он становится обязательным через опреде­ленный срок после обмена или сдачи ратификационных грамот на хранение или что он вступит в силу временно до ратификации. В этом последнем случае ратификация будет иметь обратную силу.

Что касается ратификации международных договоров в России, то Конституция (п. «г» ст.106) включила в перечень принимаемых Го­сударственной Думой федеральных законов, которые подлежат обяза­тельному рассмотрению Советом Федерации, федеральные законы о ра­тификации и денонсации международных договоров. В соответствии с этой нормой Конституции Закон (ст.14) устанавливает, что ратифика­ция международных договоров осуществляется в форме федерального закона. Например, в форме федерального закона были ратифицированы консульские конвенции, заключенные Российской Федерацией с Респуб­ликой Казахстан (от 28 марта 1994 г.), Республикой Узбекистан (от 2 марта 1994 г.), Кыргызской Республикой (от 25 января 1994 г.), с Респуб­ликой Молдова (от 14 июня 1994 г.) [24]. Согласно ст.15 закона «О заключении международных договоров» ратификации подлежат международные договоры Российской Фе­дерации:

а) исполнение которых требует изменения действующих или приня­тия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом;

б) предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина;

в) о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной грани­цы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной эко­номической зоны и континентального шельфа Российской Федерации;

г) об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затра­гивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разо­ружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные дого­воры и договоры о коллективной безопасности;

д) об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах. международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обя­зательность решений их органов для Российской Федерации.

В подпункте «а» сформулировано общее правило, определяющее, что ратификации подлежат международные договоры, исполнение кото­рых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом. Для наиболее полного понимания этой нормы важно учесть положения п. 2 ст.6 Закона, устанавливающие, что решения о согласии на обязательность для РФ международных договоров принимаются ор­ганами государственной власти РФ в соответствии с их компетенцией. Сопоставление подпункта «а» п. 1 ст.15 и п. 2 ст.6 позволяет сделать вывод о том, что согласие на обязательность для РФ международного договора, содержащего иные правила, чем предусмотренные законом (исполнение которого требует изменения действующих или принятия но­вых федеральных законов), может быть дано только в форме федераль­ного закона.

Итак, Закон построен таким образом, что ни Президент, ни Прави­тельство, ни тем более федеральное ведомство не вправе принять реше­ние о согласии на обязательность для РФ международного договора, ус­танавливающего иные правила, чем предусмотренные законом (исполне­ние которого требует изменения действующих или принятия новых фе­деральных законов). Это находит свое подтверждение и в соответствую­щих положениях Конституции, определяющих, что указы и распоряже­ния Президента не должны противоречить Конституции и федеральным законам (ч. 3 ст.90), а Правительство издает постановления и распоря­жения на основании и во исполнение Конституции, федеральных зако­нов, нормативных указов Президента (ч. 1 ст.115). Что касается феде­ральных ведомств, то они действуют только в пределах своей компетен­ции.

В подпунктах «б», «в», «г», «д» содержится перечень международ­ных договоров, подлежащих обязательной ратификации независимо от того, устанавливают ли они иные правила, чем предусмотренные зако­ном, или нет. Это договоры по вопросам прав и свобод человека и граж­данина, территориального разграничения, основ межгосударственных отношений, обороноспособности, разоружения и контроля над вооруже­ниями, обеспечения мира и безопасности, мирные договоры и договоры о коллективной безопасности, а также договоры об участии в междуна­родных объединениях, если предусматривается передача им осуществле­ния части полномочий РФ или юридическая обязательность решений их органов для РФ.

Круг международных договоров, подлежащих ратификации, суще­ственно расширен по сравнению с Законом 1978 г. и включает наиболее важные с точки зрения государственных интересов договоры. К сожале­нию, существует тенденция к постоянному расширению перечня подле­жащих обязательной ратификации договоров путем принятия новых за­конов, устанавливающих, что все международные договоры по опреде­ленным вопросам или данной категории подлежат ратификации. Такой подход является, во-первых, юридически бессмысленным, так как под­пунктом «а» п. 1 устанавливается общее правило, в соответствии с кото­рым определяется, в каких случаях договор подлежит ратификации, а во вторых - юридически неправомерным, так как расширение перечня меж­дународных договоров, подлежащих обязательной ратификации, возмо­жно только путем изменения самого Федерального закона «О междуна­родных договорах Российской Федерации». По иному обстоит дело, ко­гда в федеральном законе, направленном на регулирование тесно свя­занных с международной деятельностью России отношений, устанавли­ваются вытекающие из контекста закона особенности, позволяющие оп­ределить, в каких случаях договор в данной сфере подлежит ратифика­ции. Исходя именно из этой специфики, соответствующие положения были включены в федеральные законы «О государственных внешних за­имствованиях РФ и государственных кредитах, предоставляемых РФ иностранным государствам, их юридическим лицам и международным организациям» (ч. 2, ст.5) и «О порядке предоставления РФ военно­го и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержа­нию или восстановлению международного мира и безопасности» (ч. 2, ст.4).

Одним из самых сложных вопросов, особенно в условиях незавер­шенности процесса формирования в РФ надлежащей законодательной базы, является определение того, подпадает ли данный международный договор под категорию договоров, подлежащих ратификации, или нет. Возникновение такого вопроса может быть обусловлено и включением в договор положения о том, что он вступает в силу после обмена уведом­лениями (с даты последнего уведомления) о выполнении сторонами вну­тригосударственных процедур, необходимых для вступления договора в силу. (К такой формуле участвующие в переговорах государства прибе­гают в том случае, если внутригосударственные процедуры выражения согласия на обязательность для каждого из них договора не совпадают. Например, законодательство одного государства предусматривает необ­ходимость ратификации, в то время как по законодательству другого до­статочно соответствующего решения исполнительной власти. В отно­шении конкретного договора мнения органов законодательной и испол­нительной власти РФ о том, является ли в данном случае надлежащей процедурой ратификация или, например, соответствующее решение Правительства, могут не совпадать. Речь в такой ситуации может идти о типичном случае спора о компетенции на выражение согласия на обяза­тельность для РФ международного договора.

Решение этих вопросов отнесено к полномочиям Конституционного Суда РФ (ч. 3 ст.125 Конституции, подпункт «а» п. 2 ч. 2 ст.3 Фе­дерального конституционного закона «О Конституционном Суде РФ»). Соответствующие положения применительно к заключению междуна­родных договоров РФ содержатся в п. 1 ст.34 Закона.

В случае спора между федеральными органами государственной власти по вопросу о праве того или иного органа давать согласие на обязательность для РФ международного договора, любой из участвую­щих в споре органов мог бы передать спор на рассмотрение Конститу­ционного Суда, поставив перед ним вопрос не о соответствии Конститу­ции вступившего в силу для РФ международного договора (что противо­речило бы Конституции), а о праве того или иного органа давать согла­сие на его обязательность для РФ. В случае, если Конституционный Суд примет решение, отрицающее полномочие соответствующего органа да­вать согласие на обязательность для РФ данного международного дого­вора, этот орган обязан предпринять меры в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права к прекращению до­говора или его изменению.

Важно подчеркнуть, что в случае спора о компетенции в связи с за­ключением международных договоров РФ любые односторонние, в об­ход Конституционного Суда действия какого-либо органа государствен­ной власти противоречили бы Конституции. Кроме того, такие действия были бы направлены на противопоставление органов законодательной и исполнительной власти и в силу этого неприемлемы, так как субъектом международного договора является государство в целом.

Согласно п. 2 ст.15 закона равным образом подлежат ратификации международные договоры РФ, при заключении которых стороны условились о последующей ратификации. Включение этого положения в Закон напра­влено на то, чтобы не ограничивать российскую сторону в выборе тако­го наиболее авторитетного способа выражения согласия на обязатель­ность договора, каким является ратификация, с учетом важности дого­вора, пожеланий другой стороны, иных обстоятельств.

Необходимо отметить, что ратификация явно преобладает по срав­нению с другими способами выражения согласия на обязательность для РФ международных договоров в форме федерального закона. Так, в 1994 -1995 гг. было ратифицировано 90 международных договоров, в то время как иными способами в форме федерального закона согласие на обязательность для РФ договора было дано только один раз (присоединение)[25].

Поря­док внесения международного договора в Государственную Думу на ра­тификацию зависит от того, кем было принято решение о подписании договора. Если решение о подписании договора было принято Президентом, то он вносится на ратификацию Президентом (с проектом соответству­ющего федерального закона). Так, Президентом был внесен в Государственную Думу на ратификацию Договор о дружбе и сотрудничестве меж­ду РФ и Республикой Беларусь (распоряжение от 18 мая 1995 г. №227-рп[26]), подписанный в соответствии с распоряжением Президента от 20 ян­варя 1995 г. №27-рп[27].

Если решение о подписании договора было принято Правительст­вом, то он вносится на ратификацию Правительством (с проектом соот­ветствующего федерального закона). Так, Правительством одобрена и представлена в Государственную Думу на ратификацию Конвенция о со­хранении ресурсов минтая и управлении ими в центральной части Бе­рингова моря (постановление от 22 сентября 1994 г. № 1074[28]), подписан­ная на основании постановления Правительства от 11 июня 1994 г. № 658[29].

При этом Правительство вправе в случае необходимости предста­вить Президенту предложение о внесении на ратификацию международ­ного договора, решение о подписании которого было принято Прави­тельством. Такая необходимость определяется Правительством и может быть вызвана как особенностями подписанного договора, так и обстоя­тельствами (внутреннего или внешнего порядка), сложившимися к мо­менту внесения его на ратификацию. С учетом совокупности этих факто­ров Правительство может счесть необходимым заручиться авторитетом Президента и представить ему предложение о внесении на ратификацию договора, решение о подписании которого было принято Правительст­вом.

С учетом того, что в соответствии со ст.11 Закона Президент и Правительство принимают решения о подписании международных дого­воров, предусматривается, что правом внесения в Государственную Думу на ратификацию договоров обладают только Президент и Правительст­во. Что касается других субъектов права законодательной инициативы, упомянутых в ч. 1 ст.104 Конституции, то процедура рассмотрения вно­симых ими законопроектов по вопросу о ратификации международных договоров регламентируется п. 5 комментируемой статьи.

Пункт 2 устанавливает, что предложения об одобрении и внесе­нии на ратификацию международных договоров представляются соот­ветственно Президенту и в Правительство Министерством иностранных дел. Такие предложения представляются МИД самостоятельно либо совместно с другими феде­ральными ведомствами, если договор касается вопросов, входящих в их компетенцию. Эта норма сформулирована с учетом того, что на МИД возложены реализация внешнеполитического курса РФ и контроль за работой других федеральных ведомств в целях обеспечения проведения единой внешнеполитической линии РФ в отношениях с иностранными государствами и международными организациями.

В абзаце втором п. 2 содержится принципиально важное положение, регламентирующее представление предложений о внесении на ратифика­цию международных договоров. В нем устанавливается, что подлежащие представлению Президенту для внесения на ратификацию международ­ные договоры, выполнение которых требует предварительного рассмот­рения их Правительством, представляются в Правительство. Эта норма позволяет обеспечить как всестороннюю оценку финансово-экономичес­ких и иных последствий ратификации договора, так и выполнение выте­кающих из него обязательств, в первую очередь в тех случаях, когда для этого необходимо выделение ресурсов или принятие мер по другим вхо­дящим в компетенцию Правительства вопросам. Например, Президен­том было внесено в Государственную Думу на ратификацию Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между РФ, с одной стороны, и ЕС и их государствами-членами, с другой стороны (распоряжение от 1 декабря 1995 г. № 530-рп[30]), подписанное в соответст­вии с решением Президента. Это Соглашение подлежало представлению Президенту для внесения на ратификацию, однако вопросы, связанные с выполнением Соглашения, требовали предварительного рассмотрения его Правительством. Соответственно указанное Соглашение было вне­сено федеральными ведомствами в Правительство, которое одобрило и представило его Президенту для внесения на ратификацию (постанов­ление от 27 ноября 1995 г. № 1168[31]).

По результатам рассмотрения вопроса о внесении международно­го договора на ратификацию или о представлении международного до­говора Президенту для внесения на ратификацию Правительство прини­мает решение в форме постановления. В первом случае в постановлении речь идет об одобрении и о внесении на ратификацию международного договора, а во втором - об одобрении и о представлении международно­го договора Президенту для внесения на ратификацию. Примерами ре­шений такого рода являются постановления Правительства Российской Федерации от 12 апреля 1996 г. № 443 «Об одобрении и внесении на ра­тификацию Соглашения о товарообороте и производственной коопера­ции в области машиностроения на взаимоувязанной основе»[32] и от 16 ян­варя 1995 г. №61 «Об одобрении и представлении Президенту Россий­ской Федерации для внесения на ратификацию консульских конвенций между Российской Федерацией и государствами-республиками бывшего СССР»[33]. Подобным образом принимаются Правительством соответст­вующие решения, касающиеся утверждения, принятия международного договора (п. 4 ст.20 Закона), присоединения к международному догово­ру (п. 4 ст.21 Закона), прекращения или приостановления действия меж­дународного договора (п. 4 ст.36 Закона), в случаях, когда утверждение, принятие договора, присоединение к договору, прекращение или приос­тановление действия договора осуществляются в форме федерального закона.

В п. 4 ст.16 сформулированы требования, предъявляемые к содержанию предложения о ратификации международного договора. Предложение должно содержать заверенную копию официального тек­ста международного договора, обоснование целесообразности его рати­фикации, определение соответствия договора законодательству РФ, а также оценку возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации договора.

О порядке, в соответствии с которым федеральными органами ис­полнительной власти заверяются копии официальных текстов междуна­родных договоров, говорится в распоряжении Президента от 8 сентября 1994 г. №458-рп. Распоряжением установлено, что при внесении Прези­денту или в Правительство предложений о согласии на обязательность для РФ международного договора (ратификация, утверждение, приня­тие, присоединение), а также о временном применении, прекращении или приостановлении действия договора направляется копия официального текста международного договора (при необходимости с официальным переводом на русский язык), заверенная представляющим федеральным органом исполнительной власти[34].

Предложения об одобрении и внесении на ратификацию междуна­родных договоров представляются соответственно Президенту и в Пра­вительство Министерством иностранных дел самостоятельно либо сов­местно с другими федеральными органами исполнительной власти, если договор касается вопросов, входящих в их компетенцию. В таком же по­рядке Министерство иностранных дел вносит предложения об утвержде­нии, о принятии международных договоров в форме федерального зако­на (ст.20), о присоединении к международным договорам, осуществляе­мом в форме федерального закона (ст.21). Самостоятельно или по согла­сованию с другими федеральными органами исполнительной власти, иными органами государственной власти РФ, органами государственной власти соответствующих субъектов РФ представляются Министерством иностранных дел Президенту или в Правительство предложения о пре­кращении или приостановлении действия международных договоров РФ, заключенных от имени РФ и от имени Правительства РФ (ст.36). Копия официального текста международного договора заверяется в та­ких случаях, по общему правилу, Министерством иностранных дел.

Оценка возможных финансово-экономических и иных последствий ратификации договора включает при необходимости предусмотренное ст.104 Конституции РФ заключение Правительства. Согласно этой нор­ме законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть вне­сены только при наличии заключения Правительства РФ.

Перечень последствий ратификации договора, подлежащих оценке в соответствующем предложении (как и перечень последствий, рассматри­ваемых при представлении предложений, предусмотренных ст.9, 20, 21, 36 Закона), не является закрытым. Иными, требующими учета последст­виями являются, например, последствия экологического характера.

Ратификация международных договоров РФ осуществляется в со­ответствии с Конституцией в форме федерального закона.

Конституция (ч. 1 ст.104) предоставляет право законодательной инициативы наряду с Президентом и Правительством также Совету Фе­дерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, законодательным (представительным) органам субъектов РФ по неогра­ниченному кругу вопросов, а Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду - по вопросам их ведения. Поэтому возникла необходимость регламентировать внесение в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы (кроме Президен­та и Правительства, представляющих международные договоры на ра­тификацию) законопроектов по вопросу о ратификации международных договоров.

Указанные субъекты права законодательной инициативы вправе вносить в Государственную Думу законопроекты по вопросу о ратифи­кации международного договора, если договор еще не вступил в силу для РФ, но подлежит ратификации в соответствии со ст.15 Закона, т. е. иск­лючается возможность внесения законопроекта, предполагающего рати­фикацию уже вступившего в силу для РФ договора, что противоречило бы международному праву, так как договор не может вступить в силу дважды. Кроме того, не предусматривается внесение законопроектов о ратификации договоров, которые не подлежат ратификации и выраже­ние согласия на обязательность которых для РФ входит в компетенцию Президента или Правительства.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10