Российский опыт местного самоуправления: исторические модели и современное состояние

волости, принявшие уставы муниципальных образований; в административно-

территориальных единицах осуществляется государственное управление

территориальными органами государственного управления области, а в

муниципальных образованиях — местное самоуправление органами местного

самоуправления. В. А. Кряжков полагает, что сама идея возможного

осуществления местного самоуправления не в жестких рамках административно-

территориальных границ заложена в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ.[69]

Возможен и третий вариант решения — абсолютное юридическое разведение

административно-территориального устройства и совокупности муниципальных

образований субъектов Федерации. Он связан с рассмотрением любых

административно-территориальных единиц и населенных пунктов как-

государственных образований, служащих в определенных случаях базой для

создания муниципальных образований. Здесь административно-территориальные

единицы и муниципальные образования как бы разводятся по степени их

универсальности: первые — пространственная форма решения государственных, в

том числе государственно-местных задач; вторые — пространственная форма

решения вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий.

Так, абсолютное разведение административно-территориального и муниципально-

территориального устройства предусматривает законодательство Свердловской

области[70].

В отличие от первого подхода здесь нет отождествления административно-

территориальных единиц и муниципальных образований. Муниципальные

образования складываются в пределах административно-территориальных единиц

и населенных пунктов, но их объединение между собой, упразднение,

разделение не означает автоматического изменения административно-

территориального устройства. Скажем, упразднение района как муниципального

образования не означает упразднения этого же района как административно-

территориальной единицы, а создание единого муниципального образования на

базе двух сельсоветов не сопряжено с обязательной ликвидацией последних.

При указанных изменениях будет меняться система органов самоуправления, но

не административно-территориальное деление и не система действующих на

местах государственных органов.

"Установление, изменение, упразднение границ муниципальных образований

не влекут изменения границ, черт административно-территориальных единиц,

населенных пунктов, внутригородских районов, в пределах которых действуют

муниципальные образования" (п. 3 ст. 8 Закона Свердловской области "Об

административно-территориальном устройстве Свердловской области")[71].

Совпадение границы муниципального образования и административно-

территориальной единицы означает, что первая как бы накладывается сверху на

вторую и обе существуют одновременно. При этом решение вопросов

административно-территориального деления является прерогативой субъекта

Федерации, а решение вопросов образования, преобразования, упразднения

муниципальных образований остается во многом в компетенции последних.

Конечно, было бы разумным при выборе такого варианта программировать

некоторые изменения в системе муниципальных образований (например,

объединение муниципальных образований разных административных районов)

путем предварительного изменения административно-территориального деления,

как это сделано в Свердловской области.

Что касается практической реализации подходов, то нужно отметить, что

для практических работников более привлекателен первый подход, поскольку он

предполагает совмещение объектов государственного и муниципального

территориального управления, а значит упрощает задачи управленческого

регулирования. В то же время третий вариант по сравнению с первыми двумя

непросто внедрить на практике: он способен усложнить объект

территориального управления, в случае если границы административно-

территориальных единиц, населенных пунктов, с одной стороны, и границы

муниципальных образований, с другой стороны, не совпадут, будут иметь много

точек пересечения. Данный подход оказался бы более приемлемым в условиях

перехода субъекта Федерации к поселенческому принципу организации местного

самоуправления, при котором в его районном звене была бы восстановлена

система местных государственных представительных и исполнительных органов.

При выборе любого из возможных вариантов соотношения административно-

территориального устройства и муниципальных образований необходимо

учитывать, что в силу ст. 12 Федерального закона от 28 августа 1995 г., во-

первых, местное самоуправление должно осуществляться на всей территории

Российской Федерации, а значит, во всех местных сообществах, возникающих по

воле граждан или складывающихся в результате административно-

территориальных преобразований, проводимых государственными органами.

Во-вторых, ограничение прав граждан на осуществление местного

самоуправления на отдельных территориях допускается только федеральным

законом и только в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны

страны и безопасности государства. Правом на осуществление местного

самоуправления обладают и жители закрытых административно-территориальных

образований, реализующие его в границах последних[72].

В-третьих, население городского, сельского поселения независимо от его

численности не может быть лишено права на осуществление местного

самоуправления — это положение, видимо, нужно понимать как безусловное

право жителей данных поселений на формирование собственных муниципальных

образований.

Следует также иметь в виду, что в силу ч. 3 ст. 6 Федерального закона

от 28 августа 1995 г. не допускается подчинение одного муниципального

образования другому. Отсутствие подчинения одного муниципального

образования другому означает и несоподчиненность создаваемых в них органов

местного самоуправления. Приведенное правило актуально в условиях

существования двухуровневой структуры муниципальных образований, когда

наряду с муниципальными образованиями населенных пунктов, сельсоветов

(волостей) формируются территориально охватывающие их муниципальные

образования районного уровня.

В любом случае и при двухуровневой структуре местного самоуправления

исключается прямая подчиненность одних муниципальных образований другим,

вторжение одних муниципальных образований в компетенцию других. Окружение

одного муниципального образования территорией другого муниципального

образования (когда, например, сельское муниципальное образование

охватывается территорией муниципального образования — района) также не

означает поглощения территории сельского муниципального образования

районным. Отношения между разноуровневыми муниципальными образованиями

следует характеризовать не как их административное соподчинение, а как

муниципальную связь между ними.[73]

2)Финансово-экономическая основа местного самоуправления.

В статье 28 Федеральный закон " Об общих принципах организации

местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливается, что

экономическую основу местного самоуправления составляют муниципальная

собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной

собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а

также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению

потребностей населения муниципального образования.[74]

В ст. 61 Федерального закона "Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации" записано о формировании

муниципальной собственности в связи с реализацией закона, что субъекты

Российской Федерации передают в собственность муниципальных образований

объекты, находящиеся в собственности субъектов Федерации, необходимые для

решения вопросов местного значения в соответствии с разграничением

полномочий между субъектами Федерации и муниципальными образованиями, а

также между муниципальными образованиями. Логика этой нормы безупречна с

той точки зрения, что формирование муниципальной собственности напрямую

связывается с разграничением компетенции между уровнями управления -

государственного и местного. Не компетенция для управления объектами

собственности, а объекты собственности для обеспечения компетенции. Далеко

не везде эта компетенция уже разграничена. Но там, где это сделано, процесс

формирования муниципальной собственности идет быстрее, чем в тех субъектах

Федерации, где полномочия муниципальных образований прописаны с

недостаточной ясностью и последовательностью.

Существуют и другие правовые проблемы, связанные с определением

субъектов и объектов муниципальной собственности, порядком ее

разграничения, уровнем и формами правового регулирования процессов

формирования этой собственности. Одна из таких проблем - общее определение

субъекта права муниципальной собственности. Если Конституция РФ признает,

как отмечалось выше, субъектом права муниципальной собственности население,

то ст. 212 ГК РФ утверждает, что имущество (применительно к имуществу,

входящему в состав муниципальной собственности), может находиться в

собственности только муниципальных образований. То же самое устанавливается

и в ст. 215 ГК РФ. Если вместо слов "муниципальное образование" подставить

то значение этого понятия, которое содержится в ч. 1 ст. 1 Федерального

закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации" ("муниципальное образование - городское, сельское поселение,

несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная

населенная территория..."), то получается, что физические и юридические

лица, управляющие имуществом, составляющим муниципальную собственность,

осуществляют волю собственника, коим является некая неодушевленная

территория[75]. Таким образом, население как субъект муниципальной

собственности, подменяется иным субъектом, хотя и имеющим связь с местным

населением, но им не являющимся. От имени муниципального образования

согласно п. 2 ст. 285 ГК РФ права собственника осуществляют органы местного

самоуправления. Это вполне правомерно, так как собственник в соответствии с

ч. 4 ст. 209 ГК РФ может передать свое имущество в доверительное управление

другому лицу. Но здесь имеется противоречие с п. 2 ст. 29 Федерального

закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации", в соответствии с которым права собственника в отношении

имущества, входящего в состав муниципальной собственности, "от имени

муниципального образования", в том числе и права управления, осуществляет

население непосредственно.

Муниципальная собственность является разновидностью публичной

собственности, отличаясь от частной собственности тем, что если первая

служит общему благу, то вторая удовлетворяет интересы одного лица (группы

лиц), хотя в условиях социального государства частная собственность не

может игнорировать общественные интересы и должна приспосабливаться к их

обслуживанию. Заслуживают внимания соображения Е.И. Колюшина относительно

различий государственной и муниципальной собственности как двух видов

публичной собственности. Он сводит их к следующему:

а) по субъектам: субъектом права государственной собственности является

народ Российской Федерации либо народ субъекта Федерации и органы

государственной власти. Правда, ГК РФ не признает за народом правосубъ-

ектности в отношениях государственной собственности, хотя это противоречит

статусу народа по Конституции РФ.

Субъектами права муниципальной собственности являются население

муниципальных образований и органы местного самоуправления, которые не

относятся к органам государственной власти;

б) по объектам: объектом права государственной собственности может быть

любое имущество, объектом права муниципальной собственности - любое

имущество, кроме имущества, которое может находиться только в

государственной собственности;

в) по основаниям приобретения и прекращения права собственности:

некоторые основания приобретения права государственной собственности

(например, национализация, международный договор, уступка территории) не

могут быть основаниями приобретения и прекращения права муниципальной

собственности;

г) по содержанию: едва ли можно провести различия в содержании права

владения и права пользования соответственно государственной и муниципальной

собственностью. Что касается права распоряжения, то в отношении части

имущества, находящегося в муниципальной собственности, названное право

собственника ограничено органами государственной власти. Например, это

касается государственных дотаций. Они - часть местного бюджета, входят в

муниципальную казну и, следовательно, в муниципальную собственность, но

право распоряжения ими ограничено государственными органами[76].

Логичны соображения Е.И. Колюшина о том, что особенности права

муниципальной собственности предопределяют необходимость выхода из

традиционных для советского и современного российского права рамок

юридического лица как организации либо коммерческой, либо некоммерческой.

По характеру многих объектов муниципальной собственности муниципалитеты не

могут рассматриваться как коммерческие организации. В противном случае им

пришлось бы извлечение прибыли превращать в основную цель своей

деятельности, что, в свою очередь, сделало бы недоступным для части

населения их продукцию и услуги. Кроме того, неразрешимой была бы в этом

случае проблема распределения прибыли между участниками, каковыми должны

считаться все жители данного муниципального образования. Отнесение

муниципальных образований к числу некоммерческих могло бы быть

предпочтительнее, если бы не большие ограничения для предпринимательской

деятельности, которые законодатель справедливо ввел для этих организаций.

В итоге право муниципальной собственности, равно как и право

государственной собственности, не может быть реализовано в рамках

традиционных юридических лиц (коммерческих и некоммерческих организаций).

Поэтому-то и необходима фигура юридического лица публичного права, в том

числе местного самоуправления как юридического лица публичного права, что

позволит учесть особенности природы муниципальной собственности[77].

Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления

самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет,

устанавливают местные налоги и сборы. Значение этих положений трудно

переоценить. Бюджет составляет главный нерв всей деятельности органов

местного самоуправления. Согласно Федеральному закону от 25 сентября 1997

г. N 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской

Федерации" каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет и

право на получение в процессе осуществления бюджетного регулирования

средств из федерального бюджета и средств из бюджета субъекта Российской

Федерации в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами

субъекта Российской Федерации. Формирование и исполнение местного бюджета

осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно в

соответствии с уставом муниципального образования[78].

В соответствии с Законом Самарской области от 10 мая 1995г. N 2-ГД "Об

основах бюджетного устройства и бюджетного процесса" бюджетная система

представляет собой основанную на экономических отношениях и юридических

нормах совокупность областного бюджета и бюджетов административно-

территориальных образований области. В соответствии с Конституцией и

Законами Российской Федерации в бюджетную систему Самарской области как

самостоятельные части включаются: районные бюджеты районов, городские

бюджеты городов, районные бюджеты районов в городах, бюджеты поселков и

сельских населенных пунктов[79].

В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации" устанавливается, что в доходы

местных бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы, отчисления от

федеральных налогов и налогов субъектов Российской Федерации в соответствии

с нормативами, установленными федеральными законами и законами субъектов

Российской Федерации, закрепленными на долговременной основе, финансовые

средства, переданные органами государственной власти органам местного

самоуправления для реализации отдельных государственных полномочий,

поступления от приватизации имущества, от сдачи муниципального имущества в

аренду, от местных займов и лотерей, часть прибыли муниципальных

предприятий, учреждений и организаций, дотации, субвенции, трансфертные

платежи и иные поступления в соответствии с законом и решениями органов

местного самоуправления, а также другие средства, образующиеся в результате

деятельности органов местного самоуправления (ст. 36)[80].

В Федеральном законе сказано, что федеральные органы государственной

власти, органы государственной власти субъектов Федерации в соответствии с

законом обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты

путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых

расходов местных бюджетов. Минимально необходимые расходы местных бюджетов

устанавливаются законами субъектов Федерации на основе нормативов

минимальной бюджетной обеспеченности. Доходная часть минимальных местных

бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе

федеральным законом, законом субъекта Федерации доходных источников. В

случаях, если доходная часть минимального местного бюджета не может быть

обеспечена за счет указанных доходных источников, федеральные органы

государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации

передают органам местного самоуправления иные доходные источники

федерального бюджета и бюджета субъекта Федерации, при этом свободные

переходящие остатки местных бюджетов предыдущего года в расчет не

принимаются. Органы местного самоуправления обеспечивают удовлетворение

основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению

муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных

стандартов, выполнение которых гарантируется государством путем закрепления

в доходы местных бюджетов федеральными органами государственной власти,

органами государственной власти субъектов Федерации отчислений от

федеральных налогов и налогов субъектов Федерации (ст. 37).[81]

Очень четкие, содержательные нормы. Правила, выполнение которых сделало

бы местное самоуправление тем, чем оно должно быть. Однако, нормативы

минимальной бюджетной обеспеченности, государственные социальные стандарты,

которые сразу бы поставили местные бюджеты на прочную основу, до сих пор не

разработаны и не введены. Правда, в некоторых субъектах Федерации эти

нормативы и стандарты установлены. Но в пределах возможностей этих

субъектов Федерации, которые весьма далеки от объективных потребностей

населения муниципальных образований. Есть некое подобие специальных

нормативов и норм, утвержденное Правительством РФ, весьма ограниченное по

составу нормированных показателей, причем далеко не первостепенных для

местного самоуправления. В результате финансы местного самоуправления, в

основе которых лежат местные бюджеты, находятся в бедственном положении. К

тому же непрерывно ухудшающемся. Так, задолженность местных бюджетов на

конец года в 1994 году составляла 12,4%, в 1995 г. - 16,8%, в 1996 г.

-32,1%, в 1997 г. - 48,4%.[82]

Дефицит местных бюджетов в 1994-1995 годах в среднем по муниципальным

образованиям достиг 35%. Заемные средства или кредиты, используемые

органами местного самоуправления на покрытие расходов текущего содержания,

к концу 1997 года составили в среднем 3% от доходной части бюджетов.[83]

Это, с одной стороны, свидетельствует о нереальности принятых бюджетов

- либо с явным утвержденным дефицитом, не обеспеченным доходными

источниками, либо со скрытым дефицитом, сложившимся ввиду занижения (путем

урезания) реальной расходной части бюджета.

Следствие этого положения - постоянные задержки в выплате заработной

платы работникам бюджетной сферы, систематическое недофинансирование

учреждений здравоохранения, образования, культуры, предприятий жилищ-но-

коммунального хозяйства, транспорта и так далее.

В шести российских городах задолженность местных бюджетов превысила

100% доходной части, а в одном городе составила 215%. На основании только

этих фактов можно говорить о том, что основная часть муниципальных

образований не в состоянии обеспечить финансирование даже минимальных

расходов реально существующей социальной сферы, систем жизнеобеспечения

городов, около 30% которых являются фактически банкротами.[84]

Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ1.

Устанавливает, по прежнему разделяет расходы бюджетов в зависимости от их

экономического содержания делятся на текущие расходы и расходы развития,

именуя их соответственно текущими и капитальными расходами. Но, как отмечет

Васильев, бюджет развития с 1992 года по 1998 год как бы перестал

существовать вообще - доля капитальных вложений снизилась в среднем с 7%

доходной части бюджетов в 1992 году до 2% в 1997 году.[85] Следует вывод,

что фактически муниципальные образования сейчас не имеют возможности не

только управлять ситуацией, а даже удерживать эту ситуацию продолжительное

время, потому что тенденция ее развития - негативная.

Если говорить о том, что произошло с доходной базой и за счет чего

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7