Российский опыт местного самоуправления: исторические модели и современное состояние

Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, состоящей

из автономных советских социалистических республик, краев и областей. В

соответствии с этим Государственный бюджет РСФСР объединяет

республиканский бюджет РСФСР, государственные бюджеты автономных республик

и местные бюджеты. Так, например, бюджет района объединяет районный

бюджет, бюджеты городов районного подчинения и поселковые, сельские

бюджеты. В бюджет района включаются доходы:

а) отчисления от прибылей и другие поступления от предприятий и

хозяйственных организаций, подведомственных районному Совету депутатов

трудящихся;

б) местные налоги и сборы;

в) государственная пошлина и другие доходы, направляемые в бюджет

района в соответствии с законодательством РСФСР[55].

Сверх доходов, предусмотренных в статье 129 настоящего Закона, в

бюджет района передаются отчисления от налога с оборота, подоходного

налога с кооперативных предприятий и организаций и предприятий

общественных организаций, лесного дохода, подоходного налога с колхозов,

подоходного налога с населения, сельскохозяйственного налога и других

государственных налогов и доходов в размерах, предусматриваемых в бюджете

края, области, автономной области, национального округа, города, имеющего

районное деление.

В бюджет района включаются расходы

а) на финансирование предприятий и хозяйственных организаций,

подведомственных районному Совету депутатов трудящихся;

б) на финансирование осуществляемых учреждениями и организациями,

подведомственными районному Совету депутатов трудящихся, мероприятий по

просвещению, культуре, здравоохранению, физической культуре и социальному

обеспечению;

в) на содержание органов государственной власти и органов

государственного управления района;

г) на другие мероприятия, финансируемые в соответствии с

законодательством РСФСР, а также в соответствии с решениями краевого,

областного Совета депутатов трудящихся, Совета депутатов трудящихся

автономной области, национального округа, городского (города, имеющего

районное деление) Совета депутатов трудящихся из бюджета района[56].

С годами так же менялось содержание понятия «самостоятельность местного

бюджета». Первоначально она выражалась в том, что местный орган власти -

причем не обязательно представительный - составлял и исполнял

соответствующую смету доходов и расходов. Утверждение же ее было

прерогативой вышестоящих органов. Однако по мере укрепления местных органов

власти устанавливается порядок, согласно которому вышестоящие Советы вместе

с соответствующими бюджетами лишь «рассматривали» сводки нижестоящих

бюджетов, а не утверждали их по существу. Конституция СССР 1936 года и

принятые на ее основе конституции союзных и автономных республик закрепили

принцип, в соответствии с которым каждый из местных Советов сам утверждает

бюджет соответствующей административно-территориальной единицы. А чтобы это

не привело к ослаблению единства действий вышестоящих и нижестоящих органов

власти в сфере бюджетной работы, был изменен порядок составления,

рассмотрения и утверждения проектов бюджетов.

По Конституции 1936 года (и даже некоторое время после ее принятия),

бюджетный процесс начинался с уточнения доходов и расходов, отнесенных на

конкретные виды бюджетов и шел «сверху вниз». Утверждение бюджетов

осуществлялось иначе: сначала утверждались сельские бюджеты, потом районные

и т. д. При этом показатели нижестоящих бюджетов не входили органической

частью в вышестоящие. Начиная с 1938года, как пишет Азовкин, процесс

утверждения бюджетов идет «сверху вниз»[57]. При этом в общий объем доходов

и расходов вышестоящего бюджета включались сводные показатели

соответствующих нижестоящих бюджетов и давалась их разбивка по каждому

такому бюджету. Это означает, что, утверждая бюджет, каждый из Советов

руководствуется показателями доходов и расходов, утвержденными для него

вышестоящим Советом. В результате местные бюжеты в своих общих показателях

включались в государственные бюджеты союзных республик, а через них - в

государственный бюджет СССР. Сложилась бюджетная система, применительно к

которой проблемы централизации и децентрализации решались главным образом

путем изменения характера и количества тех показателей вышестоящих

бюджетов, которые обязательны при составлении и утверждении нижестоящих.

ИТОГ. В своей фундаментальной монографии "Основы городского хозяйства",

анализируя главным образом статус городов и основы организации жизни в них,

Л. Велихов выступает с общих позиций теории местного самоуправления и

высказывает общие суждения о природе местного самоуправления в СССР. "Если

Мы будем придерживаться тех теорий, которые выдвигают это самоуправление

как противовес государственному началу, то придется отрицать существование

местного самоуправления в СССР. Равным образом, если мы будем основываться

на существующей официальной терминологии, которая "коммунальный" принцип

видит лишь в известном ограниченном роде дел и как будто вовсе игнорирует

"муниципальное" начало, то придется отрицать у нас наличность местного

самоуправления. Наоборот, если мы будем придерживаться существа дела и если

станем исходить из государственной теории местного самоуправления с

соответствующими важными, классовыми поправками, т.е. из марксистского

определения последнего, то придем к выводу, что особый вид пролетарского

самоуправления, еще мало дифференцированного и находящегося под сильным

общегосударственным воздействием, в СССР существует"[58].

Определяя признаки местного самоуправления, свойственные ему во всех

государствах, Л. Велихов указывает на различие в характере власти

центральной и муниципальной. Центральная власть - власть суверенная, а

власть органов местного самоуправления - власть подзаконная. Далее он

отмечает разграничение сфер компетенции властей центральной и местной -

обычно к ведомству местного самоуправления отнесены дела местного хозяйства

и создаваемого им благоустройства, как и те из общегосударственных дел,

которые государство по закону возлагает на него. Местное самоуправление

имеет самостоятельные источники средств и, кроме того, оно формируется на

выборных началах. Если приложить все эти признаки к практике местных

органов власти СССР, то окажется, что они здесь в той или иной мере

присутствуют и, значит, здесь существует и местное самоуправление. Однако,

забытой остается одна черта реального местного самоуправления -

самостоятельность в осуществлении порученных дел. Как правильно заметил еще

Иеремия Бентам, "Самостоятельность - живая душа самоуправления". Без

известной доли самостоятельности самоуправление превращается в исполнителя

чужой воли, то есть в чистейшую фикцию.[59]

В дальнейшем интерес к территориальному самоуправлению проявился в

начале 60-х гг., когда в партийных документах нашел отражение вывод о

Советах как органах государственной власти и местного самоуправления. Вновь

вопрос о природе и правовом положении местных органов власти стал предметом

обсуждения в период подготовки и обсуждения проекта Конституции СССР 1977

года.

В государственно-правовой науке обозначились три точки зрения на данную

проблему.

Отрицал самоуправленческие качества Советов А. И. Лукьянов. При этом он

указывал, что представление о местных Советах как об органах местного

самоуправления было отброшено еще в ходе разработки первой Советской

Конституции.[60] Его поддерживал Б. Н. Габричидзе, полагающий, что

рассмотрение местных Советов как органов не только государственной власти,

но и местного самоуправления, не способствует внесению ясности и четкости в

проблему определения их характера[61].

Напротив, отдельные авторы считали, что представительные учреждения на

местах - это органы сугубо территориального общественного

самоуправления[62].

Наконец, третья точка зрения такова, что местные институты власти

сочетают в себе одновременно свойства органов государственной власти и

местного самоуправления[63]. В пользу такого подхода говорят очень важные

факторы. С одной стороны, функциональная близость, публичный характер

деятельности свидетельствуют о принадлежности местных органов к системе

государственной власти. С другой стороны, местные Советы по форме сохранили

традиции российского самоуправления, например, в части выборов в

представительные органы на местах[64], привлечения общественности к их

работе.

Но представляется, что нужно исходить из того, что в основу организации

власти на местах был положен принцип единства системы Советов именно как

органов государственной власти с жесткой соподчиненностью нижестоящих

органов вышестоящим. Все Советы, включая и местные, выступали как единая

система, высшим организационным принципом которой являлся демократический

централизм, формально допускающий самостоятельность на местах, но в

действительности проявляющийся в централизации и концентрации

государственной власти в высших эшелонах системы государственных органов.

Система Советов была призвана концентрировать основные функции

государственной власти, являясь ведущим звеном государственного

руководства. Природа Советов именно как органов государственной власти

определялась следующими принципами:

- во-первых, в их ведении должно было сосредоточиваться решение

главных вопросов государственной жизни в центре и на местах;

- во-вторых, их решения являлись первичными в отношении всех других

государственных органов;

- в-третьих, они были призваны направлять и контролировать

деятельность всего государственного аппарата страны, проводить

политику государства на местах.

Следовательно, территориальная организация органов власти строилась в

соответствии с административно-территориальным делением государства,

которое обеспечивало иерархичность в построении единой централизованной

системы государственных органов, а также соподчиненность государственных

органов, действующих на разных территориальных уровнях государственного

управления.

По той же самой причине в РСФСР сложилась единая бюджетная система,

также строго увязанная с административно-территориальным делением. Она

имела трехзвенную структуру, включая союзный, республиканский и местные

бюджеты, причем последние строились в соответствии с административно-

территориальным делением.

Глава IV. Система местного самоуправления на основании Конституции РФ

1993г. и Федерального Закона РФ от 28.08.95г. «Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации».

1) Территориальные основы местного самоуправления в Российской

Федерации.

Конституция Российской Федерации, определяя российское государство как

демократическое, закрепляет важнейшие устои его демократизма, находящие

выражение прежде всего в народовластии, разделении властей на

законодательную, исполнительную и судебную, идеологическом и политическом

многообразии, а также местном самоуправлении.

Конституция Российской федерации признает и гарантирует местное

самоуправление в статьях 3, 12, 130—133 и др. Основываясь на

конституционных положениях, Федеральный закон «Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа

1995 г. в статье 2 констатирует: «Местное самоуправление как выражение

власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской

Федерации»[65].

Признание местного самоуправления в качестве одной из основ

конституционного строя предполагает установление децентрализованной системы

управления, закрепление иных (нежели в условиях централизации и

концентрации власти) основ взаимоотношений федеральных органов

государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской

федерации и органов местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации, закрепляя местное самоуправление в

качестве одного из элементов конституционного строя, гарантирует

организационную обособленность местного самоуправления, его органов в

системе управления обществом и государством. В соответствии со статьей 12

Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления не входят в

систему органов государственной власти. Следовательно, они не могут

рассматриваться как структурное подразделение государственной системы

управления.

В силу этого государственные органы уже не выступают, как раньше, в

качестве вышестоящей инстанции, целиком и полностью руководящей

деятельностью местных органов власти, заслушивающей отчеты и имеющей право

отмены их решений.

Определение местного самоуправления, характеризующее его как форму

народовластия, содержится в федеральном законе «Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа

1995 г. Статья 2 данного Закона гласит: «Местное самоуправление в

Российской Федерации — признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской

Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения

по решению непосредственно или через органы местного самоуправления

вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических

и иных местных традиций»[66]

Местное самоуправление — это специфический уровень власти, особая форма

ее осуществления, которая предполагает иные принципы организации и

взаимодействия муниципальных органов власти, нежели те, что характеризуют

построение государственной системы управления. Но вместе с тем органы

местного самоуправления действуют в границах определенных территориальных

единиц, составляющих территориальные основы местного самоуправления. В

связи с этим возникают вопросы: связана ли организация местного

самоуправления с административно-территориальным делением государства и

возможно ли несколько территориальных уровней организации местного

самоуправления, а также соподчинение органов местного самоуправления

разного территориального уровня.

Конституция Российской федерации, принятая всенародным голосованием 12

декабря 1993 г., не дает однозначного ответа на вопрос о территориальных

основах местного самоуправления. Согласно статье 131 Конституции Российской

Федерации «местное самоуправление осуществляется в городских, сельских

поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных

традиций"[67]. Конституция Российской Федерации, таким образом, не

связывает напрямую территориальную организацию местного самоуправления с

административно-территориальным устройством. Вместе с тем она не исключает

возможности такого решения вопроса территориальной основы местного

самоуправления.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 г. вслед за

Гражданским кодексом Российской Федерации (часть первая) ввел новое понятие

в наше законодательство: «муниципальное образование». Поэтому осуществление

местного самоуправления, его территориальную организацию Закон связывает не

с административно-территориальными единицами (это, как уже отмечалось, не

исключает, что в их границах и будет осуществляться местное

самоуправление), а с муниципальными образованиями, на территории которых и

осуществляется местное самоуправление.

Закон не содержит исчерпывающего (в отличие от ранее действовавшего

закона о местном самоуправлении) перечня территориальных единиц, в пределах

которых реализуется местное самоуправление. Статья 12 Федерального закона

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской

Федерации», во-первых, устанавливает, что местное самоуправление

осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских,

сельских поселениях и иных территориях. Ограничение права граждан на

осуществление местного самоуправления на отдельных территориях допускается

Федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения

обороны страны и безопасности государства. Во-вторых, новый Закон называет

основные территориальные единицы, в границах которых осуществляется местное

самоуправление. Это, прежде всего, отдельные поселения: города, поселки,

станицы. Далее в Законе перечисляются территориальные образования, в

границах которых могут находиться несколько отдельных поселений, другие

муниципальные образования: это район (уезд), сельский округ (волость,

сельсовет).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации) от 28 августа 1995 г. оставляет за

субъектами Российской Федерации право устанавливать конкретные наименования

территориальных единиц, в границах которых осуществляется местное

самоуправление. Закон допускает возможность реализации местного

самоуправления на территории других муниципальных образований, которые

могут образовываться в соответствии с законами субъектов Российской

Федерации с учетом исторических и иных местных традиций. Закон, давая

определение муниципального образования в статье 1, относит к муниципальным

образованиям часть поселения. Речь идет, прежде всего, о внутригородских

муниципальных образованиях, которые упоминаются в пункте 3 статьи 12

Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления

в Российской Федерации». Субъекты Российской Федерации могут самостоятельно

определять территориальные единицы, в которых может осуществляться местное

самоуправление. Обязательным условием для признания территориальной единицы

в качестве территории муниципального образования, т.е. территориальной

основы местного самоуправления, Закон называет муниципальную собственность,

местный бюджет и выборные органы местного самоуправления. При этом согласно

статье 61 Федерального закона «Об общих принципах организации местного

самоуправления в Российской Федерации» отсутствие муниципальной

собственности на момент вступления в силу данного Закона не является

основанием для отказа в образовании нового муниципального образования.

Вслед за Конституцией Российской Федерации Федеральный закон «Об общих

принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

гарантирует каждому городскому и сельскому поселению право на

самоуправление. Статья 12 Закона гласит: «Население городского, сельского

поселения не может быть лишено права на осуществление местного

самоуправления». Это право может быть реализовано путем: а) создания

самостоятельного муниципального образования; б) присоединения к какому-либо

муниципальному образованию; в) организации территориального общественного

самоуправления. Статья 27 Закона предполагает возможность организации и

функционирования территориального общественного самоуправления на

территории поселения, не являющегося муниципальным образованием.

Установление и изменение порядка образования, объединения,

преобразования или упразднения муниципальных образований относится к

компетенции органов государственной власти субъектов Российской федерации.

Границы и состав территории муниципального образования указывается в

его уставе.

Установление и изменение границ муниципальных образований отнесено

федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления

в Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти

субъектов Российской Федерации (ст. 5).

В этой связи важным представляется рассмотрение практического решения

проблемы соотношения административно-территориального устройства и

территориальной организации местного самоуправления в современном

законодательстве субъектов Российской Федерации

В одних случаях используется совмещение административно-

территориального устройства и муниципальных образований, когда

административно-территориальные единицы всех видов и муниципальные

образования отождествляются. Такой принцип закреплен, в частности, в Законе

"Об административно-территориальном устройстве Пермской области" от 28

февраля 1996 г. (в ред. Закона Пермской области от 8 июля 1996 г). В ч. 2

ст. 1 этого Закона обязательным признаком административно-территориальной

единицы названо наличие органов местного самоуправления. Аналогичная

концепция заложена и в Законе "Об административно-территориальном

устройстве Челябинской области" от 12 ноября 1996 г.[68] Также решается

этот вопрос в Законе Самарской области от 13 июня 1997г. N 9-ГД "Об

административно-территориальном устройстве Самарской области", согласно

которому административно-территориальная единица Самарской области - часть

территории области в фиксированных границах, совпадающих с границами

муниципальных образований, признанная в установленном настоящим законом

порядке административно-территориальной единицей Самарской области.

Второй вариант решения проблемы — относительное обособление

административно-территориальных и муниципальных образований в пределах

единого административно-территориального устройства субъекта Федерации.

Основания для такого подхода закреплены в Законе "Об административно-

территориальном устройстве Ленинградской области" от 17 апреля 1996 г. Из

ст. 3, 6 данного Закона вытекает, что административно-территориальными

образованиями в области являются районы и административные округа в составе

районов, а муниципальными образованиями — городские и сельские поселения,

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7