Российский опыт местного самоуправления: исторические модели и современное состояние

последней трети XIX века государственной теории самоуправления. Она и

послужила теоретической основой проведенных изменений положений о земском и

городском самоуправлении.

2) Материально-финансовая база земского самоуправления.

Утвержденные 1 января 1864 г. Временные правила для земских учреждений

по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном

призрении, в основном, содержали нормы, отсылающие к уставу земских

повинностей 1851 г. Правительство спешило провести земскую реформу, и

отдельный всеобъемлющий акт о земских повинностях разработан не был.

Самый существенный недостаток этих правил, оказавший влияние на всю

деятельность земств, - отсутствие четкого разграничения источников доходов

этих учреждений и казны. История земства отмечена постоянными

столкновениями с администрацией из-за недостатка средств для выполнения в

полном объеме взятых на себя обязанностей. Это было самым распространенным

поводом для критики земств и земской системы. В конце 70-х годов в письме

Александру II генерал Фадеев указывал, что "земское управление

нагромождалось... на казенное", "земству разрешалось развиться на счет

средств, которые предстояло ему приискать", а главное, что "земства

вынуждены бездействовать или обременять население крупными налогами,

которые по многим статьям стали гораздо тяжелее правительственных". В

дальнейшем под предлогом внесения четкости в разделение источников доходов

и ограждения прав населения многие предметы были изъяты из земского

обложения.[19]

В содержащихся в Положении правилах о составлении, утверждении и

исполнении земских смет и раскладок (предшественники нынешних местных

бюджетов) указывалось, что в смету должны быть внесены все расходы

обязательные для земства на основании Устава о земских повинностях, а также

других уставов, положений и узаконений. Внесение же в смету необязательных

расходов зависит от усмотрения земских собраний. Не перечисляя все

обязательные расходы по Уставу о земских повинностях, укажем, что в их

число входило сооружение и содержание в исправности состоящих в ведении

земства грунтовых дорог, устройство и ремонт верстовых столбов и столбов на

границах уездов и губерний, выплаты прогонных и порционных денег чинам

строительных отделений губернских правлений, отряжаемых по строительным и

дорожным делам местного земства, содержание подвод для разъездов

должностных лиц и для земской почты; суточное содержание чиновников,

командируемых внутри губернии по делам земств; ежегодный отпуск сумм на

усиление средств казначейства; расходы по передвижению в губернии уездной

полицейской стражи; обязательное пособие на содержание состоящих в ведении

правительства учебных заведений; расходы, обязательные для земств на

основании Устава общественного призрения. К числу натуральных повинностей

принадлежали содержание в исправности почтовых, торговых и военных дорог,

соединяющих города - губернские, уездные и иные - между собой и с местами

пристаней с крепостями и другими военными пунктами, содержание подвод для

разъездов по делам службы в определенных случаях должностных лиц

гражданского ведомства, снабжение квартирами и квартирными потребностями в

городах и селениях чинов уездной полиции, а также некоторых чинов

гражданского ведомства[20].

В сущности, это в большинстве своем государственные заботы "на

местности", возложенные на плечи земских учреждений. Ни о народном

образовании (кроме школ, находящихся в ведении правительства), ни о

здравоохранении, ни о благоустройстве в собственном смысле слова в

Положении ничего нет. В сметах расходов должны быть согласно ст. 156

Положения подробно и по установленной единообразной форме исчислены все

статьи предполагаемых. расходов с показанием, к какому именно роду и виду

повинностей относится каждая статья. В соответствии со статьей 157

Положения "При составлении сметы соблюдается в назначении издержек

надлежащая постепенность. Прежде в оную вносятся расходы необходимые и

потом уже очевидно полезные". Причем необходимыми считаются те, которые

ближайшим образом связаны с исполнением государственных обязанностей.

Для исполнения перечисленных других земских повинностей Положение

определяло источники доходов земств, порядок взимания земских сборов,

процедуру составления смет и раскладок, исполнения росписи земских

повинностей, контроля за финансовой деятельностью со стороны

правительственных властей. Причем регламентировалось это более подробно и

детально, чем в Положении о губернских и уездных земских учреждениях. К

доходам земств относились сборы: 1) с недвижимых имуществ в городах и

уездах, как то: с земель жилых домов и фабричных, заводских и торговых

помещений и вообще со всякого рода зданий и сооружений за некоторыми

исключениями; 2) с промысловых свидетельств; 3) с проезжающих по дорожным

сооружениям и переправам, находящимся в ведении земств; 4) с лиц и

установлений, не исполняющих натуральных повинностей по истреблению вредных

для полей и лугов насекомых и животных. Кроме того, в доход земств

поступали: транспортный сбор, взимаемый с заведений трактирного промысла

вне городских поселений; судебная пошлина; сбор со свидетельств, выдаваемых

мировыми судьями на право ходатайства по чужим делам, производящимся в

мировых судебных установлениях и др.

Интересен был сам подход к определению размеров земских сборов. Вначале

земства определяли, сколько им потребуется средств на осуществление земских

повинностей, прибавляя к этой сумме другие "необязательные" траты. Общая

сумма распределялась ("раскладывалась") между указанными в законе

плательщиками земских сборов. Таким образом, процесс начинался "снизу".

Разумеется, для объективной раскладки необходимы были немалые усилия по

оценке имуществ, с которых взимались сборы. Для этого существовали

специальные губернские и уездные оценочные комиссии.

Процент оценки имущества для последующего определения налоговых сумм

заключался для земств в строгие законодательные рамки. То же самое и с

последующим распределением взимаемых сумм по конкретным налогоплательщикам

и составлением смет расходов. Эти два этапа расписаны в Законе о земских

повинностях в мельчайших деталях, причем оба этапа поставлены под контроль

правительственных чиновников. Достаточно процитировать несколько статей

Устава о земских повинностях, чтобы стала ясна сила административного

пресса, давившего на земские финансы и их деятельность, связанную с

определением доходов и расходов. Каждое министерство или главное управление

получало из губернии проекты смет и раскладок денежных земских повинностей

(кроме денежных существовали и натуральные земские повинности) и

рассматривало их, "соображая подробности каждого проекта с общими правилами

и с положением губернии, из которой поступил проект, сравнивая оный с

утвержденными раскладками и сметами истекающего трехлетия; изыскивались

причины возвышения или понижения сметных и раскладочных статей с тем, чтобы

никакая статья издержек, законом не установленная, не оставалась в сметах,

изыскивались меры к возможному уменьшению расходов, как по числу, так и по

цене предметов, и заключения свои по рассмотренному проекту сообщались

министру финансов, у которого они сосредоточивались из всех

министерств»[21].

Министр финансов составлял проект общей росписи по денежным сборам и

расходам по земским повинностям. В ней по установленной форме

предназначалось: 1) сколько сумм, в каких губерниях, из каких источников

следует собрать в казначейство на земские и частные дворянские повинности,

ежегодно и в течение всего трехлетия; 2) сколько из сих сумм подлежит

израсходовать на каждый род и вид повинностей в той самой; губернии (или

области), к которой принадлежат те местности". Затем общая роспись сборов и

расходов по земским повинностям нового трехлетия утверждалась

законодательным порядком, а потом "восходила на Высочайшее усмотрение". В

каждую губернию поступали выписки из общей росписи о денежных земских

повинностях, а также выписки из подлинных смет и раскладок с теми

исправлениями, какие по заключению министерств и главных управлений и

законодательном рассмотрении состоялись и Высочайше утверждены[22].

Характеризуя систему составления земскими учреждениями смет и

раскладок, порядок расходования собранных налогов, А. Васильчиков

подчеркивал, что право самообложения не может быть предоставлено

неограниченному произволу местных учреждений, это право есть неотъемлемая

принадлежность верховной власти, и без потрясений всего государственного

механизма не может быть изъята из круга действий центрального

правительства, самодержавного или представительного. Он так определял

оптимальную схему действий земских властей в финансовой сфере: а)

определение местных потребностей на предметы расходов, установленные общими

государственными узаконениями; б) раскладку этих расходов по нормам и

правилам, узаконенным высшим правительством и на те предметы, которые

обложению подлежат; в) самостоятельное и независимое производство расходов

по всем предметам ведомства земских учреждении"[23].

Васильчиков издал свой капитальный труд о самоуправлении в 1870-1871

годах. Он не мог сообщить читателю, что расходование земствами

установленных в сметах сумм вскоре после издания Положения о земских

учреждениях 1864 г. тоже было поставлено под контроль правительственных

чиновников. Согласно Уставу о земских повинностях 1899 года и дополнений к

нему 1906 и 1908 годов расходы по земским сметам, деятельность земств по

договорам и соглашениям ("при займах, покупках и иных действиях, по

исполнению повинности хозяйственным образом") были вменены "тщательному

наблюдению губернатора"[24]

ИТОГ. Местное самоуправление не получило в рассматриваемый период

полного расцвета. Слишком велика была инерция веков, самодержавного

правления.

Отмечая особенности территориальных основ самоуправления данного

периода необходимо отметить, что введено оно было лишь в двух

административно-территориальных единицах: губернии и уезде. В ходе

реализации земской реформы так и не был создан орган, возглавляющий и

координирующий работу всех земств. Не было создано и низового звена,

которое могло бы логически замкнуть всю систему земских учреждений –

волостного земства. Кроме того, введено земство было не по всей территории

Российской империи.

Если выделять модели местного самоуправления на данном этапе, то

следует отметить следующее.

Земские учреждения по Положению 1864 года представляют собой реализацию

идей основанных на общественной теории самоуправления, которая

рассматривала самоуправление как явление чуждое государственным проблемам,

обладающее особой сферой деятельности. Однако, нельзя говорить о полном и

точном воплощении в жизнь данной теории, поскольку основные ее положения о

независимости органов самоуправления от государства не были услышаны.

Несмотря на формальную самостоятельность в кругу ввереных им дел,

деятельность земств находилась под строгим контролем государственных

органов. Подконтрольность и зависимость от коронной власти со временем

возрастала. Государство боялось предоставления полной самостоятельности

земским сообществам. И согласно Положению о земских учреждениях 1890 года

органы самоуправления попали под контроль правительственных чиновников не

только с точки зрения законности своей деятельности, но и с точки зрения

целесообразности тех или иных действий по осуществлению своих функций.

Однако, никакого органического, внутреннего единства земского и

правительственного начал, в духе государственной теории самоуправления,

новое Положение не установило. Прежнее положение было еще более усугублено

усилением правительственного воздействия на земство.

Следовательно, в рамках данной работы основными минусами земской модели

самоуправления следует назвать следующие:

1. Территориальная ограниченность.

2. Подконтрольность и зависимость от государственной власти.

К положительным моментам относятся:

1. Привнесение в систему государственного управления принципов

самоуправления, предполагающих самостоятельное решение местными

сообществами местных проблем.

2. Относительная бюджетная самостоятельность и заложенная возможность

самофинансирования.

Глава III. Советы – органы государственной власти.

§1. Место местных Советов в системе органов государственной власти.

С победой Октябрьской революции 1917 г. победила и большевистская

концепция власти, согласно которой все представительные органы сверху

донизу входят в единую систему органов государственной власти. Определяя

характер такого подхода. В. И. Ленин связывал демократизм новой власти с

тем, что "местные Советы свободно объединяются, на началах демократического

централизма, в единую, федеральным союзом скрепленную, общегосударственную

Советскую власть"[25].

Согласно Обращению НКВД к Советам рабочих, солдатских, крестьянских и

батрацких депутатов от 6 января 1917 года, центральный орган исполнительной

власти — Временное рабочее и крестьянское Правительство (Совет Народных

Комиссаров) образовано центральным органом Советов — II Всероссийским

съездом Советов. «На местах органами управления, органами местной власти

являются Советы, которые должны подчинить себе все учреждения, как

административного, так хозяйственного, финансового и культурно-

просветительного значения. Такой способ организации власти в центре и на

местах является не более, как организационным выражением и закреплением

того политического факта, что власть в стране перешла к пролетарским и

полупролетарским ее элементам»[26].

Исходя из этого все прежние органы местного управления должны были быть

заменены соответственно областными, губернскими и уездными, районными и

волостными советами рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких

депутатов. Вся страна должна покрыться целой сетью советских организаций,

которые должны находиться в тесной организационной зависимости между собой.

Устанавливалось, что каждая из этих организаций, вплоть до самой мелкой,

вполне автономна в вопросах местного характера, но должна была

сообразовывать свою деятельность с общими декретами и постановлениями

центральной власти и с постановлениями тех более крупных советских

организаций, в состав которых она входит. Именно таким путем предполагалось

создание связанного во всех своих частях однородного организма — Республики

Советов.

Таким образом, очевидно, что идея самоуправления на местах была

заменена теорией централизованного государственного управления.

Территориальной основой которого является, естественно, вся территория

государства, включая все административно-территориальные единицы. Будучи

частью единой системы представительных органов власти, местные Советы

подразделялись на определенные группы, имеющие собственные организационные

центры, выступают в качестве ее подсистем.

Административно-территориальное деление играет важную роль в условиях

любой общественно-политической формации. При социализме оно обеспечивало

управление страной, когда каждая административно-территориальная единица

выступает и как объект руководства, и как субъект государственно-правовых

отношений, самостоятельный общественно-политический организм.[27]

Одновременно это - своеобразная клеточка социально-экономической

структуры государства. Конечно, установление границ краев, областей,

округов, районов, городов, поселков, территорий сельсоветов — волевые

действия политических органов. Но при осуществлении таких действий

обязательно учитывается деление территории на социально-экономические

комплексы, зоны, районы, кусты. Значит, уже на первоначальной стадии

административно-территориальное деление есть не только политическое, но и

экономическое явление или, говоря точнее, объективно существующие социально-

экономические связи приобретают характер политического оформления.[28]

Принципиальные положения, касающиеся организации новой власти, в том

числе взаимоотношений центра и мест нашли отражение в формуле: «Республика

Советов рабочих, батрацких и крестьянских депутатов по всей стране, снизу

доверху»[29]. Азовкин И.А. писал, что власть победившего народа мыслилась в

форме централизованной системы однородных по социально-политической природе

органов, связанных общими целями и взаимодействующих друг с другом.

«Последнее подчеркивалось тем, что эта система строится «снизу доверху»,

демократическим порядком. Это означало, что даже самые низовые звенья

Советов рассматривались и как исполнители воли центра, и как полномочные

представители населения определенных территорий, обязанные решать вопросы

местной жизни и участвовать в выработке общегосударственной политики»[30].

Лепешкин А.И. отмечал, что место местных органов государственной власти

в механизме советского государства определяется тем, что они являются

органами народного представительства на местах и осуществляют всю полноту

государственной власти в пределах своей территории в полном соответствии с

полномочиями, устанавливаемыми законами и другими актами высших

государственных органов.[31]

Государственными органами народного представительства признавались

такие органы власти, которые избираются народом, состоят из его

представителей - депутатов, являющихся ответственными перед избирателями,

подконтрольными им, выражают в своей деятельности суверенную волю

народа[32].

В рамках данной работы необходимо выделить основной принцип построения

и функционирования системы Советов. Речь идет о «демократическом

централизме», допускающем формально самостоятельность и инициативу местных

органов власти, но в действительности проявляющемся в жесткой централизации

и концентрации государственной власти.

В соответствии с данным принципом в ведении вышестоящих Советов

сосредоточивалось нормотворчество и планово-регулирующая деятельность.

Вышестоящие Советы осуществляли руководство деятельностью нижестоящих

органов государственной власти. Их акты были обязательны для исполнения

нижестоящими советскими органами власти. Вышестоящие Советы вправе были

отменять противоречащие закону решения нижестоящих Советов, которые были им

подотчетны и подконтрольны.

Советскими государствоведами данный принцип характеризовался следующим

образом. Во-первых, он выступает как принцип разделения труда между

Советами различных уровней; во-вторых, определяет характер отношений в

системе Советов, обеспечивая ее организационное единство; в-третьих,

проявляется в системе связей Советов с населением.[33]

Теория советского государственного права рассматривала местные Советы

как представительные органы нового типа, сочетающие в своей деятельности

принятие решений, их исполнение и контроль за проведением решений в жизнь.

Этот принцип деятельности Советов был сформулирован В.И. Лениным, который

развил применительно к Советам положение К. Маркса о Парижской Коммуне как

«работающей корпорации» в одно и то же время законодательствующей и

исполняющей законы.

Осуществление этого принципа на практике должно было обеспечиваться

организационным строением Советов, их местом и ролью в системе

государственных органов, правовым статусом их депутатов.

Рассмотрим реализацию этих и других принципов построения системы

органов государственной власти на местах в конкретных нормативно-правовых

актах.

а) Организация государственной власти на местах по Конституции РСФСР

1918 года и Конституции РСФСР 1925 года.

Советы согласно теории советского государственного права входят в

политическую систему общества, прежде всего как политическая основа

государства.[34]

Так, Конституция РСФСР 1918 года фиксировала:. «Россия объявляется

Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся

власть в центре я на местах принадлежит этим Советам" [35].

В юридической литературе отмечались неточности исследования вопроса о

структуре местных органов Советской власти в конце 1917—1918 гг. В брошюре

Э. Н. Алешкиной делается попытка рассмотреть данный вопрос. Она пишет:

«Строение органов Советской власти по территориальному принципу разрешалось

в первых правовых актах, принятых на местах, более или менее единообразно:

сельский, городской, волостной, уездный, губернский, областной Совет или

съезд Советов. Инструкция по организации Советской власти в деревне,

принятая на I Воронежском губернском крестьянском съезде 31 декабря 1917

г., устанавливала следующую систему органов Советской власти: сельские

Советы крестьянских депутатов, волостные Советы крестьянских (рабочих,

солдатских депутатов), уездные Советы и губернский Совет рабочих,

солдатских и крестьянских депутатов». При этом автор сообщает, что

аналогичной была структура местных Сонетов и в других губерниях. Далее в

брошюре приводится содержание телеграммы НКВД РСФСР, направленной

губернским Советам весной 1918 г., из которой видно, что и в то время

функционировали волостные, уездные, губернские Советы. Э. Н. Алешкина

приходит к выводу: «На основе обобщения правового регламентирования

организации и деятельности местного опыта была узаконена система советских

органов в Конституции РСФСР 1918 г.»[36]

Согласно изложенному получается, что в первой половине 1918 г.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7