Российский опыт местного самоуправления: исторические модели и современное состояние

действовали волостные, уездные, губернские Советы депутатов и эта структура

получила конституционное закрепление. Однако в Конституции ничего не

сказано о таких органах, как волостные, уездные н губернские Советы

депутатов.

Волостные, уездные и губернские Советы депутатов действительно

функционировали в конце 1917—начале 1918 г. во многих местностях, но

Конституция РСФСР 1918 г. закрепила иную организацию Советской власти, на

местах.

Подраздел Б. Раздела третьего Конституции РСФСР 1918 года следующим

образом определял территориальную организацию Советской власти на местах.

Согласно ст. 53 Конституции органами власти в волостях, уездах, губерниях,

областях являлись съезды Советов. Советы же депутатов предусматривались

только в городах н селениях (в деревнях, селах, станциях, местечках,

городах с населением менее 10 тыс. человек, аулах, хуторах и пр.)

Образовывались Советы депутатов в городах - по расчету 1 депутат на

каждые 1000 человек населения, но в числе не менее 50 и не более 1000

членов, в селениях - по расчету 1 депутат на каждые 100 человек населения,

но в числе не менее 3 и не более 50 депутатов на каждое селение. Срок

полномочий депутатов составлял 3 месяца.

Съезды Советов составлялись следующим образом. Из представителей всех

сельских Советов волости, по расчету 1 депутат на каждые 10 членов Совета

образовывались Волостные Съезды.

Из представителей сельских Советов, по расчету 1 депутат на 1 тысячу

жителей, но не свыше 300 депутатов на весь уезд (район) образовывались

Уездные (районные) Съезды.

Из представителей городских Советов и волостных съездов Советов, по

расчету 1 депутат на 10000 жителей, а от городов по 1 депутату на 2 тысячи

избирателей, но не свыше 300 депутатов на всю губернию (округ)

образовывались Губернские (окружные) Съезды Советов, причем в случае созыва

уездного съезда Советов непосредственно перед губернским выборы

производятся по той же норме не волостными, а уездным съездом Советов.

Областные Съезды образовывались из представителей городских Совететов,

уездных съездов Советов, по расчету 1 депутат на 25 000 жителей, а от

городов по 1 депутату на 5000 избирателей, но не более 500 делегатов на всю

область, — либо из представителей губернских съездов Советов, избираемых по

той же норме, если съезд собирается непосредственно перед областным съездом

Советов.

Для текущей работы Совет депутатов избирал из своей среды

исполнительный орган (исполнительный комитет) в количестве не свыше 5

человек в селениях, а в городах по расчету 1 на каждые 50 членов, но не

менее 3 и не более 15. Согласно ст. 60 Совет депутатов являлся высшей

властью в пределах территории, которая находилась в его ведении. Исполком

Совета депутатов органом власти не являлся (в отличие от исполкома,

образованного съездом Советов), он выполнял функции исполнительного органа

Совета.

Статья 56 Конституции устанавливала, что в границах своего ведения

съезд Советов (областной, губернский, уездный, волостной) есть высшая в

пределах данной территории власть; в период же между съездами такой властью

признавался исполнительный орган Съезда - исполнительный комитет.

Единство системы Советов доказывает тот факт, что согласно статье 25

Конституции РСФСР 1918 года Всероссийский съезд Советов, который

признавался высшей властью в государстве, составлялся из представителей

городских Советов, по расчету 1 депутат на 25 000 избирателей, и

представителей губернских съездов Советов, по расчету 1 депутат на 125 000

жителей.

Конституция СССР 1924 года, провозглашая незыблемость основ Советской

власти, не содержала специальной статьи по характеристике Советов,

поскольку была посвящена закреплению на конституционном уровне образования

нового государства – Союза Советских Социалистических Республик.

Конституция РСФСР 1925 года сохранила общие принципы построения системы

Советов, несколько изменив структуру согласно новому административно-

территориальному делению. Советы депутатов образовывались также в городах и

селениях. А к Съездам Советов добавились краевые, которые не были

предусмотрены Конституцией РСФСР 1918 года, а согласно Конституции РСФСР

1925 года вставали на один уровень с областными. Самостоятельными стали

губернские и окружные съезды, которые ранее находились на одном уровне.

Районные Съезды, ранее приравненные к уездным, теперь встали на один

уровень с волостными.[37]

Причем, если взять для сравнения Основной закон (Конституцию) БССР 1927

года, то она закрепляла менее сложную территориальную организацию местной

власти. Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов

образовывались как и в РСФСР в городах, а также селах, деревнях и

местечках. Но Съезды Советов предусматривались только окружные и

районные.[38]

Положения Конституции РСФСР 1925 года были развиты в законодательстве.

Структура городских определялась Положением о городских Советах от 20

января 1933 г. Городские Советы, по Положению, являлись высшими на своей

территории органами государственной власти в пределах предоставленных им

законом прав. Нормы представительства при выборах в горсоветы от населения

устанавливались законодательством союзных республик[39].

Районные Советы в городах создавались в соответствии с Инструкцией по

организации и деятельности районных Советов в городах, утвержденной ВЦИК и

СНК РСФСР от 15 апреля 1929 г. Районные Советы в городах образовывались по

постановлениям городских Советов городов, в которых проживало более 100

тыс. населения.[40]

Правовое положение поселковых Советов в РСФСР определялось в

рассматриваемый период рядом законов, изданных общесоюзными и

республиканскими органами государственной власти.[41]

б) Организация государственной власти на местах по Конституции СССР

1936 года и по Конституции РСФСР 1937.

Конституция СССР 1936 года четко формулирует место Советов:

«Статья 2. Политическую основу СССР составляют Советы депутатов

трудящихся, выросшие и окрепшие в результате свержения власти помещиков и

капиталистов и завоевания диктатуры пролетариата.».[42]

Существенные изменения произошли в организации местных органов

государственной власти. Вместо съездов Советов рабочих, крестьянских,

красноармейских депутатов в губерниях, уездах, волостях местными органами

власти, по Конституции СССР 1936 года стали Советы депутатов трудящихся

краев, областей, автономных областей, округов, районов, городов, сел

(станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов) в соответствии с новым

административно-территориальным делением, которое изменилось в конце 20-

х—начале 30-х годов.

Конституция РСФСР 1937 года кроме вышеперечисленных административно-

территориальных единиц предусматривала также национальные округа и

административные округа.

Местные органы государственной власти различаются по объему полномочий,

осуществляемым функциям, структуре аппарата и т. п. Однако эти различия

действуют в рамках единства основных принципов организации и деятельности

всех местных органов государственной власти.

Исключительно важное место в системе местных органов государственной

власти принадлежит краевым и областным Советам. Края бывают двух видов. К

первому относились края, которые включают в себя автономные образования в

виде автономных областей, а в некоторых случаях и национальных округов.

Так, в состав Краснодарского края входили Адыгейская автономная область, а

в Алтайский край — Горно-Алтайская автономная область. Однако были и такие

края (Приморский, Целинный), которые не имеют в своем составе автономно-

административных образований.

Краевые и областные Советы депутатов трудящихся избирались населением

края, области по нормам, устанавливаемым Положениями о выборах в местные

Советы, утверждаемыми Президиумами Верховных Советов союзных республик.

Число депутатов, избираемых в краевой, областной Совет, зависело от

количества населения, проживающего на их территории. При этом были

областные Советы депутатов трудящихся внутрикраевого подчинения

(Целиноградская, Кокчетав-ская, Кустанайская, Павлодарская и Северо-

Казахстанская области) и области непосредственно республиканского

подчинения (все остальные)[43].

Правовое положение этих двух видов областей неодинаково. Областные

Советы депутатов трудящихся республиканского подчинения пользуются в

некоторых вопросах большими правами в сравнении с областными Советами

внутрикраевого подчинения.

Автономные области и национальные округа занимали особое положение в

системе административно-территориальной организации государственной власти,

являясь административно-политической формой автономии, призванной

привлекать ее население к государственному строительству. Система органов

власти автономных областей, порядок их образования и деятельности

определяются Конституцией СССР и конституцией союзной республики, в составе

которой находится автономная область, Положением об автономной области,

разработанным на основе конституций и принимаемым самим Советом депутатов

трудящихся автономной области с последующим утверждением Верховным Советом

союзной республики.[44]

Районные Советы депутатов трудящихся руководили сельскими и поселковыми

Советами, а также и городскими Советами тех городов, которые согласно

законодательству республики отнесены к городам районного подчинения.

Сельские районы были двух видов. Одни из них имеют областное подчинение

(когда область в административном отношении подразделяется на районы), а

другие—республиканское подчинение. Своеобразие юридического положения

Советов депутатов трудящихся районов второго вида состоит в том, что они

обладают большей самостоятельностью в вопросах бюджета и управления местным

хозяйством.[45]

Городские Советы делились на: 1) подчиненные районным Сонетам (города

районного подчинения,). 2) подчиненные краевым, областным, окружным Советам

депутатов трудящихся или верховным органам власти АССР (города краевого,

областного, окружного, республиканского—АССР—подчинения) и 3) подчиненные

непосредственно верховным органам власти союзной республики (города

республиканского подчинения)[46].

Своеобразие поселковых Советов депутатов трудящихся состояло в том, что

они образуются в населенных пунктах при крупных заводах. фабриках,

рудниках, электростанциях, железнодорожных станциях и при других

производственного характера объектах, расположенных вне городской черты, с

населением, как правило, не менее 3 тыс. человек. При этом не менее 85%

этого населения должны составлять рабочие и служащие вместе с их

семьями.[47]

Советы депутатов трудящихся села, станицы, деревни, хутора, кишлака,

аула являются самыми многочисленными и самыми массовыми органами власти на

местах. Они служат первичными ячейками государственной власти.

Советы депутатов трудящихся руководили деятельностью подчиненных им

органов управления, обеспечивают охрану государственного порядка,

соблюдение законов и охрану прав граждан, руководят местным хозяйственным и

культурным строительством, устанавливают местный бюджет.

Исполнительными и распорядительными Советов являлись избираемые ими

исполнительные комитеты в составе: председателя, его заместителей,

секретаря и членов. Закреплялось, что исполнительные органы Советов

депутатов трудящихся непосредственно подотчетны как Совету депутатов

трудящихся, их избравшему, так и исполнительному органу вышестоящего Совета

депутатов трудящихся.

в) Организация государственной власти на местах по Конституции СССР

1977 года и Конституции РСФСР 1978.

Ст. 2 Конституции СССР 1977 года в свою очередь опять изменила название

органов государственной власти, оставляя неизменным характер этих органов:

"Вся власть в СССР принадлежит народу.

Народ осуществляет государственную власть через Советы народных

депутатов, составляющие политическую основу СССР.

Все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам

народных депутатов"[48].

Система местных органов согласно Основному Закону строилась в

соответствии с административно-территориальным делением и охватывала

краевые, областные, окружные, районные, городские, сельские и поселковые

Советы народных депутатов. Система местных Советов в союзных, автономных

республиках являлась двух- или трехзвенной. В отдельных случаях

насчитывалось и четыре ступени советов (например, в краях).

Районные Советы в союзных республиках, имеющих областное деление,

выступали как связующее звено между органами власти областей (краев) и

населенных пунктов. В остальных союзных республиках районные Советы

являлись высшим звеном системы местных органов государственной власти.

Соответственно этому различалась и подчиненность этих органов.

Городские советы являлись органами государственной власти в городах. По

подчиненности они подразделялись на городские советы городов

республиканского (союзной республики и АССР), краевого, областного,

окружного (автономных округов) и районного подчинения.

Районные в городах Советы являлись органами власти внутригородских

территориальных единиц.

Советы народных депутатов автономных округов являются органами власти

национально-административных образований, населенных малыми народностями.

Советы народных депутатов автономных областей являлись органами власти

национально-административных образований, обладающих автономией. Это и

определяло специфику их правового положения.

Конституционные положения получили развитие в законодательстве. Так, 3

августа 1979 года была утверждена новая редакция Закона РСФСР «О городском,

районном в городе Совете депутатов трудящихся РСФСР» от 29 июля 1971 года.

Естественно, он стал называться «О городском, районном в городе Совете

народных депутатов РСФСР». В нем подробно определялись основные принципы

образования, компетенция, организация работы городского и районного в

городе Совета народных депутатов.

Таким образом, нормы Конституции и развивающих ее положения законов

закрепляли построение системы местных Советов в строгой связи с

административно-территориальным делением страны. Но это является логичным,

поскольку Советы являлись органами государственной власти, организация

которой неразрывно связана с территориальным устройством государства, ибо

функционирование местных органов государственной власти осуществляется в

границах определенных территориальных единиц, на которые делится территория

государства.

Следовательно, обоснованным является принцип «демократического

централизма», обеспечивающий иерархичность в построении единой

централизованной системы государственных органов, а также соподчиненность

государственных органов, действующих на разных территориальных уровнях

государственного управления.

§2. Материально-финансовая база деятельности местных органов

государственной власти.

Материально-финансовая база местных Советов, представляющие собой

совокупность экономических и юридических средств осуществления поставленных

перед ними задач, определяют характер участия этих органов в решении

общегосударственных и местных дел.

Считалось, что реальная сила Советов определяется тем, что, будучи

представительными органами власти народа, они выступают распорядителями его

основных богатств. Следовательно, в широком плане материальную основу

(базу) деятельности Совета любого уровня составляют все богатства, которыми

владеет и распоряжается государство.[49]

Однако непосредственно объем и содержание деятельности местных Советов,

а значит, в какой-то мере и место, занимаемое ими в системе органов власти,

определяют размеры, а также структура той части общенародного достояния,

которая специально закреплена за ними, составляет их «собственную»

материально-финансовую базу.

Поскольку на первых порах органы власти на местах брали под свое

попечительство все, что находилось на их территории, они так или иначе

вторгались в деятельность предприятий, которые имели общегосударственное

значение. Это приводило к нежелательным последствиям и вскоре потребовало

действий, ограждающих наиболее важные объекты от вмешательства местных

органов власти, а также тех органов центрального аппарата, которые не были

компетентны в соответствующей сфере. Это было началом разграничения

национализированных объектов хозяйствования между Советами различных

ступеней. Согласно Инструкции «О местных экономических органах», изданной

ВЦИК 10 февраля 1920 г., все предприятия республики в отношении управления

ими подразделялись на три группы. Одна из них именовалась: «предприятия

местного значения»[50].

В ноябре 1923 года ЦИК СССР утвердил Положение об имуществах местных

Советов и отнес к ним: а) государственные имущества, находящиеся на

территории местных Советов, не подведомственные центральным органам Союза

ССР и союзных республик и не вошедшие в состав предприятий

общегосударственного значения; б) имущества, поступающие в ведение местных

Советов на основании особых распоряжений. Основные положения об

имущественных правах местных Советов, утвержденные ЦИК СССР в 1929 году,

указывали, что «имуществом местного значения признаются все государственные

имущества, не отнесенные в соответствии с законодательством Союза ССР и

союзных республик к имуществам республиканского или общесоюзного

значения»[51].

Таким образом, практикой государственного строительства первых же лет

Советской власти был введен принцип закрепления за местными Советами

государственных имуществ, которые не имеют союзного или республиканского

значения, расположены на территории соответствующей административно-

территориальной единицы и обслуживают исключительно или преимущественно

нужды местного населения. Совокупность этих имуществ составляло «местное

хозяйство», или «хозяйство, подведомственное местным Советам». В него

включалось большинство объектов местной промышленности, жилищно-бытового и

социально-культурного назначения, часть сельскохозяйственных предприятий и

организаций, а также предприятий, перерабатывающих сельскохозяйственное

сырье, занятых разработкой местных строительных материалов, и некоторые

другие.

Не менее важное значение, чем совокупность подведомственных

предприятий, учреждений и организаций, имеет для местных Советов наличие

самостоятельных финансов. Будучи и предпосылкой и следствием размежевания

«сфер влияния» между органами власти различного уровня, местные финансы

позволяли центральному аппарату сосредоточиться на решении проблем

федерального и общенационального масштабов. Одновременно их существование

стимулирует развитие инициативы местных работников, вносит в их

деятельность элементы хозяйственного расчета.

Прежде всего, следует принять во внимание, что далеко не всегда был

одинаковым смысл, вкладываемый в понятие «местный бюджет».

Конституция РСФСР 1918 года и принятое на ее основе Положение о

денежных средствах и расходах местных Советов различали в деятельности

последних: а) выполнение задач общегосударственного характера; б)

руководство делами местного значения. Указывалось, что в первом случае их

нужды покрываются средствами, отпускаемыми государственным казначейством,

во втором- за счет местных источников, а поскольку существовал порядок

«двойного финансирования» нужд административно-территориальных единиц,

составляемые местными Советами сметы (бюджеты) включали в себя лишь часть

получаемых ими доходов, часть производимых расходов. Такой порядок

соответствовал условиям того периода, но не мог существовать долго, ибо,

осложняя работу центрального аппарата, снижал заинтересованность местных

работников в экономном расходовании средств. Поэтому Основной Закон РСФСР

1925 года провозгласил: «Все местные доходы и все местные расходы

объединяются в местных бюджетах в порядке общесоюзного и республиканского

законодательства» (ст. 83)[52].

В 1926 году ЦИК СССР отменил единую детализированную систему

финансирования части местных нужд из общегосударственных ресурсов,

предусмотрев образование в общесоюзном и республиканских бюджетах фондов

регулирования нижестоящих бюджетов[53]. В этом же документе отражаются

доходы, идущие на покрытие нужд административно-территориальной единицы, и

те, что поступают из местных источников, и те, что местные Советы ежегодно

получают в свое распоряжение из общегосударственных ресурсов. Первые носят

название закрепленных доходов, вторые - регулирующих.

В Конституции РСФСР 1937 года предусматривалось, что в бюджеты

автономных республик и местные краевые (областные) бюджеты, а также в

бюджеты автономных областей, национальных и административных округов,

районных, городских и сельских Советов включаются доходы от местного

хозяйства, отчисления от поступающих на их территорию государственных

доходов, а также поступления от местных налогов и сборов в размерах,

устанавливаемых законодательством СССР и РСФСР[54].

Разграничение доходов и расходов по Конституции РСФСР 1978 года

осуществлялось в соответствии с Законом РСФСР «О бюджетных правах

Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, автономных

Советских Социалистических Республик и местных Советов депутатов

трудящихся РСФСР». В соответствии с этим законом принятом 16 декабря 1961

года бюджетное устройство РСФСР определяется государственным устройством

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7