Дипломная работа: Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов (на примере Законодательной Думы Хабаровского края)

С другой стороны, законодательная власть может много работать над самими законами, но если они не будут исполняться, а это проблема, то вся работа просто окажется имитацией противодействия коррупции.

Опыт в области предотвращении коррупции у Законодательной Думы Хабаровского края невелик, и составляет не более одного года. За этот период времени Дума провела антикоррупционные экспертизы проектов нормативных правовых актов краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов, что, в общем-то, является положительной тенденцией. Но так, же можно обозначить ряд недостатков (проблем) возникающих у Думы:

Во-первых, в условиях динамично меняющегося законодательства не всегда удается своевременно урегулировать все необходимые вопросы законами, что с одной стороны обусловливает возможность появления законодательных пробелов, которые на практике могут быть устранены на уровне подзаконного регулирования.

Поэтому самое главное заключается не только в том, чтобы готовились нормальные законы, а в том, чтобы обеспечить их исполнение. Говорится о правовом мониторинге, то есть механизме постоянного наблюдения, анализа, оценки развития права и корректирующего воздействия на правовую сферу. Потому что в рамках мониторинга законодательства и правоприменения надо начинать работу по антикоррупционному мониторингу правоприменения, то есть применение закона, общих правовых норм к конкретным лицам, конкретным обстоятельствам.

Можно принять прекрасный закон, проведя по нему антикоррупционную экспертизу, но если не будут приняты в его развитие соответствующие подзаконные акты, закон работать не будет. Будет произвол при применении его норм, усмотрение, вот и предпосылки к проявлению коррупции. Коррупциогенность нормативного правового акта понижается, если существует четкий порядок принятия решения.

Во-вторых, в Законодательной Думе Хабаровского края пока не работает институт независимой экспертизы, хотя он прописан как в Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», так и в Постановление от 23 декабря 2009 года N 1982 «О проведении антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов».

Проблема заключается в наличии бюрократических препятствий. В приказе Минюста РФ от 31.03.2009 N 92, "Об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность" (вместе с "Положением об аккредитации юридических и физических лиц в качестве независимых экспертов, уполномоченных на проведение экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов на коррупциогенность") (Зарегистрировано в Минюсте РФ 06.04.2009 N 13690), прописаны основные требования для получения аккредитации, порядок аккредитации и порядок её аннулирования. Такие требования обязывают претендентов собирать документы, проходить аккредитацию и более того свидетельство об аккредитации выдается только на пять лет. То есть через пять лет надо будет начинать все заново собирать документы, проходить аккредитацию, тратить время и т.д. По меньшей мере, это не способствует увеличению роста специалистов. А при отсутствии независимых, высококвалифицированных экспертов, консультаций законодатель в полную силу не сможет своевременно обнаруживать многие коррупционные факторы. Потому что это не простая задача, выявление коррупциогенных факторов, которая требует общих, совместных усилий.

В-третьих, информационная прозрачность деятельности Думы не совершенна, она не в полном объеме освещается как через СМИ, так и через глобальную сеть Интернет (сайт Думы). Доступной и прозрачной должна быть деятельность законодательной власти. Законодательная Дума должна размещать на своих сайтах не только все принятые законодательные акты, их проекты, принятые и внесенные поправки, постановления, заключения об антикоррупционной экспертизе, а также все отзывы должностных лиц исполнительной власти на законодательные инициативы. Необходимо размещать и информацию о поименном голосовании депутатов.

В этом случае будет видна деятельность каждого депутата, и, следовательно, четко определена его персональная ответственность за принимаемые решения. Ответственной может быть только та деятельность, которая информационно открыта, а значит, предметна и видима. Информационная прозрачность законодательного процесса позволит снизить степень отчуждения между властью и гражданами, повысить ответственность депутатов за качество и эффективность законотворчества.

В-четвертых, заседания комиссии по проведению антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов проходят 1-2 раз в месяц, и более того в августе 2010 года заседания вообще не проводилось (смотреть таблицу 1.1). Законодательная Дума Хабаровского края начала свою работу с 31 марта 1994 года, и ей скоро исполниться 16 лет. За эти годы было принято немало нормативных правовых актов, так что работы по экспертизе у них в избытке. Постановление о проведении антикоррупционной экспертизе краевых законов, постановлений Дума утвердила еще 23 декабря 2009 года, а первое заседание прошло лишь 21 мая 2010 года.

Таблица 1.1 - Заседания комиссии по проведению антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов

Источник: Сайт Законодательной Думы Хабаровского края. Режим доступа: http://www.duma.khv.ru

В-пятых, в Думе организационной проблемой, является проблема кадров. Или точнее невозможность комиссии (выделенными сотрудниками) охватить весь массив действующих нормативных правовых актов и прежде всего ранее принятых.

В-шестых, существует такая проблема как «спорные вопросы». Например: при составлении заключения по результатам проведения антикоррупционной экспертизы какого-либо правового акта (или его проекта) юридическая служба Думы не выявляет наличие коррупциогенного фактора, а допустим, прокуратура этого фактор обнаруживает. Следовательно, на заседании комиссии по спорному вопросу начинают вести дебаты. И если юридическая служба Думы убеждает большинство присутствующих в своей правоте, то путем голосования, этот правовой акт принимается (или его проект). Но по факту в этом правовом акте, остается коррупциогенный фактор, а значить надо будет этот документ, потом по новому анализировать, проводить экспертизу, выносить на обсуждение готовить предложения по их устранению и т.д. Происходит потеря времени, несогласованность по ряду однотипных вопросов, бумажная волокита, а это в свою очередь влияет на эффективность принятия законотворческих решений.

Юридическая служба может ошибаться в своих заключениях, от нехватки профессионализма или еще каким-нибудь причинам. А ведь именно прокурора на основании имеющейся практики правоприменения, способствует наиболее эффективному выявлению коррупциогенных факторов.

Принципиальными отличиями антикоррупционной экспертизы, проводимой органами прокуратуры, от аналогичной экспертизы, проводимой другими обязанными субъектами является:

во-первых, ее независимость, которая потенциально позволяет прокурорскому работнику, проводящему антикоррупционную экспертизу, делать объективные выводы;

во-вторых, в отличие от антикоррупционной экспертизы, проводимой Законодательной Думой Хабаровского края выводы которых, сформулированные в заключении, должны рассматриваться разработчиками НПА, но отказ от учета в разрабатываемом нормативно правовом акте сделанных рекомендаций не влечет для разработчиков никаких юридических последствий, результаты экспертизы, проведенной органами прокуратуры, отраженные в требовании или протесте об устранении из нормативных правовых актов коррупциогенного фактора, не учтенные разработчиком, могут быть оспорены прокурором, который имеет право на обращение с соответствующим заявлением в суд. Таким правомочием обладает только прокурор;

в-третьих, особенностью является формально-юридический характер выводов по результатам антикоррупционной экспертизы, т.е. не обязательно должны наступать негативные последствия в виде совершения коррупционных правонарушений. На первый взгляд, такой подход является оспоримым, но как раз именно в нем заключается превентивное значение антикоррупционной экспертизы и ее ценность. В то же время мониторинг правоприменения должен играть существенную роль в выявлении коррупциогенных факторов в действующих нормативных правовых актах и в случае необходимости – в обосновании объективности сделанных выводов. Речь в данном случае идет о выявлении так называемых коррупционных практик, т.е. фактов правоприменения, характеризующихся коррупционными проявлениями, в том числе совершением коррупционных правонарушений. В этом случае мониторинг правоприменения понимается как процесс, в ходе которого накапливается информация о коррупционном потенциале, коррупционном эффекте правовой нормы, содержащей коррупциогенные факторы.

Поэтому следует как можно чаще согласовывать присутствие Прокуратуры на заседаниях комиссии.

При экспертизе нормативных правовых актов нужно стараться более тщательно отсеивать коррупциогенный фактор, который несет в себе возможность появления коррупции, также надо оценивать не только сам акт изнутри, его содержание, а еще и извне, насколько этот нормативно-правовой акт соответствует другим действующим нормативным правовым актам, чтобы не было правовых коллизий (коллизия - это противоречие друг другу формально действующих правовых актов, регулирующих одни и те же общественные отношения (относящиеся к одним и тем же вопросам)). Ведь любая коллизия – это лакуна для произвола. И здесь очень важно проведение экспертизы на предмет того, соответствует ли принимаемый документ другим уже имеющимся и действующим актам, либо надо одновременно с его принятием вносить изменения в другие законы, в другие акты, готовить перечень актов, в которые необходимо внести изменения.

Следовательно, проведенный анализ, деятельности Законодательной Думы Хабаровского края при осуществлении антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов, обнаруживает основные проблемы и позволяет мне внести предложения по их устранению в рамках дипломного проекта.

2. ПРОЕКТ ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДУМЕ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ

2.1 Проект Постановления о внесении изменений и дополнений в Постановление от 23 декабря 2009 года N 1982 «О проведении антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов»

Одним из факторов, способствующих наличию массовых коррупционных проявлений, является некачественное законодательство, в том числе коррупциогенность нормативных правовых актов.

Совершенно очевидно, что оценка на коррупциогенность должна проводиться не только на стадии подготовки проектов нормативных правовых актов, но и на стадии их реализации.

Совершенствование качества правового регулирования путем устранения коррупциогенных факторов из правовых норм, обеспечение режима законности, является важной задачей Законодательной Думы Хабаровского края.

В целях реализации новых полномочий комиссии по проведению антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов, предлагается внести изменения и дополнения в Постановление от 23 декабря 2009 года N 1982 «О проведении антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов».

Законодательная Дума должна утвердить:

- Дополнения и изменение к порядку проведения антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов

- Дополнение состава комиссии по проведению антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов.

Целью этого проекта Постановления является совершенствование деятельности Законодательной Думы Хабаровского края в области профилактики коррупции.

В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи данного проекта Постановления:

- наделения более широкими полномочиями комиссии по проведению антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов;

- дополнение состава комиссии;

- возложение на комиссию дополнительных мероприятий,

- содействие развитию института независимой экспертизы,

-содействие СМИ по формированию доступности и прозрачности деятельности Законодательной Думы в области антикоррупционной экспертизы;

-налаживание более активной, совместной работы комиссии с прокуратурой.

Внесение изменений и дополнений в проект Постановления.

В пункт 2.1 добавить:

Комиссия в своей деятельности руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, общепризнанными принципами и нормами международного права и международных договоров Российской Федерации, Федеральным законом от 25.12.2008 №273-ФЗ «О противодействии коррупции», другими федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами иных федеральных органов государственной власти, Законом Хабаровского края от 30 сентября 2009 года N 269 «О предупреждении коррупции в Хабаровском крае», постановлением от 23 декабря 2009 года N 1982 «О проведении антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов», также настоящим Положением.

Должны быть четко прописаны нормативные, правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов комиссии, не только 2-3 закона, а весь иерархический ряд Российского законодательства, как это должно быть в любом положении.

В пункт 2.2 добавить:

Состав Комиссии, положение о её деятельности, решение о её прекращении принимается Председателем Законодательной Думы Хабаровского края.

В пункт 2.2 добавить:

Председатель Комиссии и заместитель председателя Комиссии утверждаются Председателем Законодательной Думы Хабаровского края из состава Комиссии.

В состав Комиссии входят пять депутатов работающих на постоянной основе и шесть сотрудников аппарата Думы Законодательной Думы Хабаровского края и другие представители по согласованию

В пункт 2.2 добавить:

Председатель, заместитель председателя, секретарь, и другие члены Комиссии принимают участие в работе комиссии на возмездной основе.

Члены комиссии должны пользоваться особыми преференциями, иметь более высокий статус в материальном плане по отношению к другим сотрудникам Думы, в связи с ответственным характером своей миссии. Такое стимулирование должно повысить ответственность и результативность их деятельности за оказанную им честь. От их заключений зависит качество законов.

В пункте 2.3 изменить:

Комиссия осуществляет свою деятельность на заседаниях, которые проводятся (по мере необходимости заменить на) не реже чем два раза в месяц).

При проведении антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов, следует подходить как с качественной, так и с количественной стороны своей деятельности, с целью устранения в них коррупциогенных факторов.

Заседание комиссии правомочно, если на нем присутствуют (не менее половины членов комиссии заменить на) 2/3 от числа членов комиссии.

Эффективных решений снижается, если половина членов комиссии не присутствуют на заседаниях, халатное отношение к своей работе должно жестко пресекаться. В обсуждении вопросов, касающихся деятельности комиссии, должно участвовать как можно больше членов этой комиссии. Отсутствие половины из состава комиссии, является отрицательной тенденцией в работе комиссии. Потому что деятельность комиссии затрагивает все сферы жизнедеятельности в Хабаровском крае. И только от них зависит во благо населения или во благо заинтересованных лиц будут работать Законы.

В пункте 2.3 изменить:

Страницы: 1, 2, 3, 4