Дипломная работа: Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов (на примере Законодательной Думы Хабаровского края)

Дипломная работа: Антикоррупционная экспертиза проектов нормативных правовых актов (на примере Законодательной Думы Хабаровского края)

Министерство образования и науки российской федерации

ГОСУДАРСТВЕННОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ

ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

ДАЛЬНЕВОСТОЧНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Факультет государственного и муниципального управления

Специальность 080504.65 «Государственное и муниципальное управление»

Кафедра менеджмента, государственного и муниципального управления

ДИПЛОМНЫЙ ПРОЕКТ

АНТИКОРРУПЦИОННАЯ ЭКСПЕРТИЗА проектов НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ (НА ПРИМЕРЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДУМЫ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ)

Студент группа 161-сз

С.В. Лозивский

Научный руководитель

Доцент В.В. Филиппов

Хабаровск 2011

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в законодательной думе хабаровского края

1.1 Историко-правовой аспект развития антикоррупционной экспертизы в России

1.2 Цель, задачи, предмет, объект и основные принципы организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов

1.3 Нормативно-правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов

1.4 Анализ проведения антикоррупционной экспертизы в Законодательной Думе Хабаровского края

2. ПРОЕКТ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДУМЕ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ

2.1 Проект постановления о внесении изменений и дополнений в Постановление от 23 декабря 2009 года № 1982 "О проведении антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов краевых законов, постановлений в Законодательной Думе Хабаровского края и их проектов"

2.2 Финансово-экономическое обоснование проекта

2.3 Социальный эффект и значимость проекта

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы. Очищение российского законодательства от коррупциогенных факторов на сегодняшний день стало практической задачей для всех, кто отвечает за его разработку. Возможность успешного ее выполнения обеспечена политической и правовой поддержкой со стороны Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации.

Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов, сравнительно новая мера призванная повсеместно изменить быт юридических служб российских органов власти, с тем, чтобы отныне обращалось особое внимание на профилактику коррупции, начиная с исходного этапа – выработки государственно-властного решения.

Введение в практику деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации обязательного требования о проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов является одним из ключевых элементов текущей административной реформы.

Главная задача государственного управления состоит в правильной организации деятельности людей с целью обеспечения безопасного и перспективного развития общества. Основное средство для такой организации едино в любом государстве – это оптимальное в заданных условиях управленческое решение. Однако если оно не будет отвечать даже формальным критериям юридической чистоты, не будет исключать потенциальной возможности для развития в практике его реализации неопределенности и злоупотреблений, то усилия по выстраиванию современной эффективной модели государственного администрирования окажутся тщетными.

Научная основа формирования правильных с формальной точки зрения решений органов власти развивается под сенью такой области знаний, как юридическая техника. Ее задачи связаны не только с грамотным оформлением нормативных правовых актов, но и с верной трактовкой исходной управленческой задачи, пониманием особенностей реализации государственно-властного решения на практике, четким выстраиванием логики и структуры решения, установлением связей с другими правовыми актами и т.п.

Однако с некоторых пор, а именно с 2002–2003 гг., особую популярность в научных и аналитических кругах стала приобретать тема, связанная с оценкой коррупциогенности законодательства, то есть с выявлением в нем таких юридико-технических дефектов, которые приводят к активному развитию коррупции в практике реализации данных нормативных актов.

Появление антикоррупционной экспертизы, объясняется особым акцентом на профилактике именно коррупционных правонарушений, который был сделан в ходе разработки идеологии текущей административной реформы. В свою очередь, это было очевидной реакцией на имевшую в 90-е годы массовый характер практику противоправного лоббизма, когда государственно-властные решения не просто не прорабатывались должным образом с целью освобождения их от существенных юридических дефектов, но прямо создавались ущербными с юридической точки зрения с целью обеспечения удобства ведения противозаконной деятельности в различных формах (растраты государственных ресурсов, формирования исключений для отдельных субъектов хозяйственной деятельности, обеспечения неопределенности критериев государственного контроля и т.п.).

В послании Федеральному собранию президент России Дмитрий Анатольевич Медведев назвал коррупцию одним из главных барьеров развития общества. По его мнению, для борьбы с ней необходимо как совершенствование действующего законодательства, так и проведение качественной антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Разработка мер по профилактике коррупции, прежде всего в целях устранения её коренных причин, и реализация таких мер в контексте обеспечения развития страны в целом становятся настоятельной необходимостью. Поэтому не только на федеральном уровне, но также и на уровне субъекта РФ, должны решаться эти вопросы.

Совокупность вышеизложенного, предопределила создание проекта по повышению эффективности проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в Законодательной Думе Хабаровского края.

Анализ изученных источников и литературы.

В процессе написания дипломного проекта использовались нормативно-правовые акты Российской Федерации и Хабаровского края: Конституция Российской Федерации, Конвенция Организации Объединённых Наций против коррупции, Федеральный закон Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральный закон Российской Федерации от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", Закон Хабаровского края от 30 сентября 2009 года N 269 "О предупреждении коррупции в Хабаровском крае", постановление от 23 декабря 2009 года N 1982 «О проведении антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов» и другие.

Целью дипломного проекта является исследование проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в Законодательной Думе Хабаровского края.

В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи исследования:

1. Рассмотреть нормативно-правовые основы антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

2. Выявить проблемы Законодательной Думы Хабаровского края, возникающие при проведении антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

3. Разработать проект повышения эффективности проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в Законодательной Думе Хабаровского края.

Объектом исследования является Законодательная Дума Хабаровского края в части проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

Предметом исследования является процесс проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов в Законодательной Думе Хабаровского края.

Хронологические рамки исследования: период 2009 - 2011гг. Выбранные хронологические рамки позволяют проследить деятельность Законодательной Думы по проведению антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

Методологическую и теоретическую основу исследования составляет диалектический метод познания, позволяющий изучать проблемы антикоррупционной экспертизы, взаимосвязи и взаимообусловленности, реализовать сочетание комплексного, системного и ситуационного подхода к изучаемой теме.

Эмпирическая база основывается на исследованиях относительно широкого экспертного форума таких научно-аналитических центров, как Фонд «Индем», Центр стратегических разработок, Высшая школа экономики, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Институт государства и права РАН, факультет государственного управления МГУ.

Большое внимание уделялось периодическим изданиям и Интернет ресурсам, в которых освещается антикоррупционная экспертиза законодательства в России.

Практическая значимость исследования заключается в том, что практические предложения по совершенствованию эффективности проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов могут быть использованы:

- Законодательной Думой Хабаровского края при проведении антикоррупционной экспертизы.

1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРОВЕДЕНИЯ АНТИКОРРУПЦИОННОЙ ЭКСПЕРТИЗЫ ПРОЕКТОВ НОРМАТИВНЫХ ПРАВОВЫХ АКТОВ В ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ДУМЕ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ

1.1  Историко-правовой аспект развития антикоррупционной экспертизы в России

Проведение экспертной работы невозможно вне рамок четкой методологии, определяющей цели, задачи, последовательность, критерии оценки, форму представления результатов и другие параметры экспертизы.

Наиболее известная и авторитетная в настоящее время методика антикоррупционной экспертизы законодательства родилась в рамках относительно широкого экспертного форума таких научно-аналитических центров, как Фонд «Индем», Центр стратегических разработок, Высшая школа экономики, Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Институт государства и права РАН, факультет государственного управления МГУ, и связана с именами таких представителей этих центров, как М.А. Краснов, Ю.А. Тихомиров, Э.В. Талапина, К.И. Головщинский и др.

Зародившись в 2003–2004 гг., данная методика претерпела множество частных изменений, однако ее структура, основанная на перечне определенных базовых факторов коррупциогенности правовых актов, осталась в основном такой же.

Эта методика была в свое время взята на вооружение Комиссией по противодействию коррупции Государственной Думы ФС РФ при проведении экспертизы проектов федеральных законов. «В рамках Концепции административной реформы в РФ в 2006–2008 гг. аналогичная задача была поставлена в отношении нормативных правовых актов органов исполнительной власти, в связи с этим памятка эксперту была доработана и дополнена положениями, ориентированными на правотворчество в федеральных и региональных органах исполнительной власти. Наконец, в июне 2007 г. появился третий вариант методики, который представляет собой свод основных положений двух предыдущих методик, ориентированный как на законодательные, так и на подзаконные акты». [40, 34]

Не прекращалась работа по совершенствованию методики экспертизы коррупциогенности законодательства в Генеральной прокуратуре РФ, Министерстве юстиции РФ. Аналогичная методика утверждена нормативными правовыми актами более чем в 40 субъектах РФ, активно применяется в некоторых федеральных органах исполнительной власти, муниципальных образованиях. [43, 28]

Официальная методология антикоррупционной экспертизы была утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2009 г. № 196 «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции». Она практически идентична экспертным наработкам, восходящим к инициативам Фонда «Индем» и Центра стратегических разработок, о которых упоминалось выше. Об этом прямо говорит, например, сравнение перечня коррупционных факторов, указанных в Постановлении № 196 (раздел 3 Методики) с перечнем, который приводит, например, Э.В. Талапина в своей публикации 2007 г. [41, 15]

В соответствии с Федеральным законом от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» и Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Правительством Российской Федерации были утверждены окончательные правила проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, а также методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов.

Тем самым, утратили силу предыдущие постановления Правительства РФ от 5 марта 2009 г. № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции» и № 196 «Об утверждении Методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции».

1.2  Цель, задачи, предмет, объект и основные принципы организации антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов

Основной целью антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов является выявление и устранение допущенных в процессе разработки и принятия проектов нормативных правовых актов ошибок включенных в них коррупциогенных факторов, способствующих возникновению и распространению коррупции.

Задачами антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов является:

- выявление в проектах нормативных правовых актов коррупциогенных факторов;

- рекомендации по устранению коррупциогенных факторов путем устранения или коррекции содержащих их норм в проектах нормативных правовых актов в целом;

- рекомендации по включению в проекты нормативных правовых актов антикоррупционных норм.

Предметом антикоррупционной экспертизы являются проекты нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления, а также нормы, содержащиеся в них, которые регулируют общественные отношения, являющиеся объектом экспертизы.

Объектом антикоррупционной экспертизы являются общественные отношения, на регулирование которых направлены исследуемые в целях выявления коррупциогенных факторов в проектах нормативных правовых актов.

Основные принципы организации антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов:

- обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;

- оценка проектов нормативных правовых актов во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;

- обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;

- компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу проектов нормативных правовых актов;

- сотрудничество органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

1.3 Нормативно - правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов

Правовые основы проведения антикоррупционной экспертизы НПА и их проектов заложены в Конвенции ООН против коррупции 2003 г., года. [2]

Основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции установлены в Федеральном законе от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции». К основным принципам противодействия коррупции и мерам по ее профилактике национальное законодательство относит антикоррупционную экспертизу правовых актов и их проектов (п. 6 ст. 3)

Правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения установлены Федеральным законом от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов». Этот закон, устанавливает порядок проведения антикоррупционной экспертизы.

В соответствии с указанным Федеральным законом и в целях обеспечения реализации его норм, Правительством РФ было принято постановление от 26 февраля 2010 г. № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», которым утверждены Правила и Методика проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

Таким образом, согласно новым Правилам экспертизе теперь подлежат как действующие НПА, так и проекты НПА, то есть они приведены в вышеназванными Правилами и Методикой закреплены субъекты антикоррупционной экспертизы, к которым относятся: Министерство юстиции, прокуратура, федеральные органы исполнительной власти, организации и их должностные лица, а также независимые эксперты, то есть институты гражданского общества и граждане, которые тоже могут за счет собственных средств, проводить независимую антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов.

Таким образом, в настоящее время на федеральном уровне имеется достаточная правовая база для проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов.

В Хабаровском крае с принятием и в соответствии с Федеральными законами от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», а также:

- Законом Хабаровского края от 30 сентября 2009 года N 269 «О предупреждении коррупции в Хабаровском крае» [15], Законодательная Дума приняла:

- Постановление от 23 декабря 2009 года N 1982 «О проведении антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов».

В данном постановлении был утвержден:

Порядок проведения антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов.

Состав комиссии по проведению антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов.

Таким образом, в Хабаровском крае имеется правовая база для проведения антикоррупционной экспертизы региональных нормативных правовых актов.

1.4 Анализ проведения антикоррупционной экспертизы в Законодательной Думе Хабаровского края

Антикоррупционная экспертиза правовых актов проводится комиссией с целью выявления и устранения несовершенства правовых норм, которые повышают вероятность коррупционных действий.

Для комиссии снованием по проведению антикоррупционной экспертизы какого-либо действующего правового акта (или его проекта) становятся поступившие в Законодательную Думу Хабаровского края письменные обращения государственных органов, органов местного самоуправления, общественных объединений, иных организаций, граждан с информацией о возможной коррупциогенности указанного правового акта, полученной по результатам анализа практики его правоприменения, а также решение постоянного комитета Думы, подготовленное на основании мониторинга действующего законодательства и практики правоприменения правового акта.

В процессе проведения антикоррупционной экспертизы и выявления коррупциогенного фактора, комиссия руководствуется Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», где дается определение коррупции. В законе говориться: коррупция – это злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами; а также совершение указанных деяний, от имени или в интересах юридического лица.

Вместе с тем, термин «коррупциогенный фактор» не тождественен понятию «коррупция». Согласно Федеральному закону от 17 июля 2009 года № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» коррупциогенным фактором являются положения нормативного правового акта (или его проекта), предпосылки (возможность) для совершения коррупции. Таким образом, коррупция – это умышленная незаконная деятельность, а коррупциогенный фактор – это благоприятное условие для такой деятельности.

Следовательно, работа комиссии заключается не в борьбе с коррупцией как таковой - незаконной деятельностью. Она состоит в антикоррупционной экспертизе положения проектов правовых актов, которые могут способствовать проявлениям коррупции при применении правовых актов, в том числе, которые могут стать непосредственной основой коррупционной практики либо создавать условия легитимности коррупционных деяний, а также допускать, или провоцировать их.

Для правильного понимания, что же именно относить к коррупциогенным факторам, Правительством РФ была утверждена Методика проведения антикоррупционной экспертизы (Постановление от 26.02.2010 № 96), что и использует комиссия при экспертизе. До принятия этой методики у Законодательной Думы Хабаровского края отсутствовала методика по антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов. Теперь любое заключение комиссии основывается на методике и объективных признаках, потому что все коррупциогенные факторы четко перечислены в ней.

Порядок проведения антикоррупционной экспертизы краевых законов, постановлений Законодательной Думы Хабаровского края и их проектов.

Антикоррупционная экспертиза действующих правовых актов проводится в 30-дневный срок со дня поступления письменных обращений в Думу. По результатам проведения антикоррупционной экспертизы действующих правовых актов и проектов правовых актов составляется мотивированное заключение, которое утверждается решением комиссии. Указанное заключение носит рекомендательный характер. Заключение комиссии по результатам проведения антикоррупционной экспертизы действующего правового акта направляется инициатору проведения антикоррупционной экспертизы и в постоянный комитет Думы, по вопросам ведения которого был принят указанный правовой акт.

В случае выявления в действующем правовом акте коррупциогенных факторов постоянный комитет Думы готовит предложения по их устранению. Заключение комиссии по результатам проведения антикоррупционной экспертизы проекта правового акта направляется в постоянный комитет Думы, ответственный за рассмотрение данного проекта правового акта.

В случае выявления в проекте правового акта коррупциогенных факторов указанное заключение направляется в постоянный комитет Думы, ответственный за рассмотрение данного проекта правового акта, а также субъекту права законодательной инициативы, внесшему проект правового акта или поправку, с рекомендацией об устранении выявленных коррупциогенных факторов.

Заключение комиссии по результатам проведения антикоррупционной экспертизы проекта правового акта прилагается к проекту правового акта, вносимому на рассмотрение Думы.

Проблемы, Законодательной Думы Хабаровского края, возникающие при осуществлении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов.

Законодательство Российской Федерации в сфере противодействия коррупции достаточно новое, и мягко сказать не совершенное. Напомню, что Национальным планом противодействия коррупции, а также Федеральным законом «О противодействии коррупции» антикоррупционная экспертиза отнесена к числу превентивных антикоррупционных мер, направленных на выявление и устранение правовых предпосылок коррупции, то есть на обнаружение в документах положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции, и предотвращение включения в них указанных положений.

Страницы: 1, 2, 3, 4