Приватизация муниципального жилищного фонда: Проблемы и правовые последствия

государственного, общественного и муниципального жилищного фонда (его

приватизация) так и фонда жилищно-строительных кооперативов ( передача его

в собственность членов кооперативов).

Без вовлечения этих фондов, составляющих значительную часть всего

жилищного фонда, состоящего в основном из многоквартирных жилых домов, в

рыночный оборот невозможно осуществить жилищную реформу.

Переход к рынку жилья, объем которого в прошлом юридически и

экономически ограничивался по идеологическим соображениям, связан с

разгосударствлением жилищного фонда, его демонополизацией, а также

трансформацией кооперативной собственности в частную. Эти меры должны

уменьшить в общей структуре жилищного фонда объем государственного и

муниципального фондов и тем самым увеличить объем площади, находящейся в

частной собственности граждан. Соответственно и изменение структуры

жилищных прав. Сфера действия права гражданина на получение жилого

помещения в домах государственного и муниципального жилищных фондов будет

постепенно сокращаться до необходимого минимума с учетом реальной

обстановки, а на приобретение жилья - соответственно расширяться (

приватизация, купля-продажа, дарение, наследство и т.д.)

На переходный период, безусловно, требуется принять меры,

гарантирующие социальную и правовую защищенность граждан, которые могут

пострадать от принципиальной перемены курса государственной жилищной

политики. Поэтому полное расформирование государственного и муниципального

жилищных фондов не обосновано.

Зарубежный опыт показывает, что требуется не только оставить часть

площадей этих фондов, но и продолжать строить жилье за счет бюджетных

ассигнований, причем с таким расчетом, чтобы это была немалая часть в общей

структуре жилищного фонда. Этот обязательный минимум, предназначенный в

основном для социально незащищенного населения, видимо можно рассчитывать

на каждый период. Он будет безусловно меняться, но послужат противовесом

рынку жилья, окажет положительное влияние на его конъюнктуру, станет одной

из экономических основ новой системы удовлетворения жилищных потребностей.

Непременным условием функционирования такой системы является рост

доходов работающего человека, который покрывал бы все его затраты. Средства

граждан, находящееся в их личном распоряжении, должны решающим образом

влиять на удовлетворение потребностей в жилье. Доходы населения должны

позволять не только приобретать жилье, но и содержать его, что требует

больших затрат. Если этого не будет, то и новая структура жилищных прав

может породить обнищание широких слоев населения, стать фактором

дестабилизации, напряжения в обществе.

Переход к принципиально новой системе решения жилищных вопросов

нуждался в юридическом закреплении. Первым шагом на пути осуществления

жилищной реформы стал Закон РСФСР « О приватизации жилищного фонда в

РСФСР», принятый 04.07.1991 года, цель которого декларирована в его тексте:

«…Создание условий для осуществления права граждан на свободный выбор

способа удовлетворения потребностей в жилье, а также улучшение

использования и сохранности жилищного фонда», но эта цель не может быть

достигнута на основе использования только этого Закона, так как все его

содержание направлено на решение лишь части проблем, связанных с

осуществлением жилищной реформы.

Его основная задача - заменить нанимателя жилого помещения на

собственника, что позволит гражданам иметь больше правовых возможностей для

решения своих личных жилищных вопросов. Правда, только от того, что

квартира перейдет в собственность, жилищная проблема не решится (физическая

переуплотненность проживания как была так и останется, равно как и

недостатки жилого помещения), зато изменится правовой статус проживающих,

что само по себе немаловажно. Хотя характер и объем жилищных прав

нанимателя не равен характеру и объему прав собственника, однако последний

в отличии от первого наделен правом отчуждения, что значительно расширяет

его правовые возможности удовлетворять по своему усмотрению не только свои

потребности в жилье, но и что важно, других лиц.

Но цель реформы намного шире, она направлена на удовлетворение

потребностей граждан в жилье путем фундаментальных преобразований

существующей системы строительства, распределения и обслуживания жилищного

фонда на основе изменений отношений собственности, создания рынка жилья и

обеспечения социальных гарантий нетрудоспособным и малообеспеченным слоям

населения. Достигнуть цели реформы невозможно, используя только

приватизацию жилищного фонда. Через два дня после принятия Закона о

приватизации 06.07.1991 года были внесены соответствующие изменения и

дополнения в Жилищный Кодекс.

Вторым шагом было принятие 24.12.1992 года Верховным Советом РСФСР

Закона « Об основах Федеральной жилищной политики» - который и определил

основы новой системы удовлетворения жилищных потребностей граждан,

предусматривающей сосуществование двух взаимодополняющих механизмов решения

проблемы - планово распорядительного и рыночного.

1.2. Общие положения Закона, основные условия его применения

Рынок жилья создают собственники жилья. Приватизация - один из путей

возникновения множества таких собственников. Статья 2 Закона о приватизации

в ее первоначальной редакции, дает определение понятия приватизации: «

Приватизация жилья- бесплатная передача или продажа в собственность граждан

на добровольной основе занимаемых ими жилых помещений в государственном и

муниципальном фонде».

Бесплатная передача жилья предполагалась по всей территории России в

размере 18 кв. м. обшей площади на одного человека и дополнительно 9 кв. м.

на семью (решением Орловского областного совета народных депутатов от

24.01.1992 года норматив бесплатно передаваемой площади по городу Орду был

установлен в размере 23 кв. м. общей площади на человека и дополнительно 12

кв. м. на семью), а площадь квартиры, превышающая бесплатную норму,

подлежала оплате. Кстати, в 1992 году в г. Орле от продажи излишек жилой

площади было получено дополнительно 10% всего городского бюджета.

Для ускорения процесса приватизации 23.12.1992 года в Закон были

внесены изменения, которыми была введена равная для всех бесплатная

приватизация, независимо от размеров и потребительских качеств жилых

помещений. Суммы, ранее выплаченные гражданами за излишки площади подлежат

возврату.[4]

Однако В.Н. Литовкин высказывает на этот счет совсем противоположное

суждение: «Условия приватизации, которые были на каждом этапе, не имели и

не имеют обратной силы, то есть впервые установленная Законом от 23 декабря

1992 года бесплатность приватизации занимаемого жилого помещения не

касается тех, кто уже стал его собственником ранее до 1993 года на иных

условиях (комбинации бесплатности и платности при передаче квартиры в

собственность граждан) и тем более тех, кто полностью выкупил занимаемую

квартиру на условиях 1992 года, если иное не установлено решением субъектов

Федерации».[5] В г. 0рле не было заявлено ни одного требования о возврате

сумм, уплаченных за излишки площади.

Всеобщая бесплатность приватизации жилых помещений на всей территории

Российской Федерации - ее новый принцип, действующей с 1993 года. Эта

перемена ускорила темпы приватизации, 1993 год по статистическим данным

стал рекордным по количеству приватизированных квартир не только в Орле (

смотри приложение), но и по всей России.[6]

Другой принцип, положенный в основу Закона, не менялся, и его суть в

ненасильственности. Приватизация осуществляется исключительно добровольно,

при взаимной согласованности всех постоянно проживающих и имеющих

самостоятельное право на жилую площадь. Следует отметить и демократичность

этого принципа, ведь желание освободиться от обременительной для

государства обузы могло подтолкнуть к введению принудительной приватизации,

однако добровольность сохранена в Законе как обязательное условие.

Решение о приватизации каждый принимает сам, с учетом личных правовых

и материальных последствий для каждого проживающего (необходимо нести

повышенные расходы на содержание, платить налоги с собственности).

Новая редакция Закона дает новое определение приватизации -

«бесплатная передача в собственность граждан на добровольной основе

занимаемых ими жилых помещений в государственном и муниципальном жилищном

фонде, а для граждан, забронировавших занимаемые жилые помещения - по месту

бронирования жилых помещений».

Определение понятия приватизации важно для того, чтобы не смешивать ее

с продажей свободных квартир в домах тех же жилых фондов.

Закон характеризует приватизацию жилья как передачу в собственность

граждан только занимаемых ими жилых помещений в домах двух видов жилищного

фонда: государственном и муниципальном.

Под жилым помещением понимается не только отдельная квартира, но и

коммунальная, хотя приватизация такой квартиры рассматривается законом как

исключение из правил.

Статья 4 Закона о приватизации предоставляет собственнику жилищного

фонда или уполномоченному им органу право принимать решение о приватизации

служебных жилых помещений и коммунальных квартир.

В связи с этим возникла повсеместная и довольно-таки острая проблема.

До положению о приватизации жилищного фонда г. Орла, утвержденному

решением Малого Совета 04.03.1993 года за № 40, вопрос о приватизации

коммунальных квартир решается идентично его изложению в Примерном положении

о бесплатной приватизации жилищного фонда в Российской Федерации

(утвержденного решением коллегии Комитета РФ по муниципальному хозяйству от

18.11.1993 года за № 4).

В л. 8 этого Положения определено, что в случае приватизации

коммунальных квартир при волеизъявлении всех нанимателей жилых помещений в

коммунальной квартире с согласия совершеннолетних членов их семей на

приватизацию, приватизации подлежит квартира в целом.

Особенности правового статуса коммунальных квартир вызывают

неоднозначный подход к процедуре их приватизации. В качестве условия закон

предусмотрел лишь получение согласия собственника жилищного фонда на

приватизацию коммунальной квартиры в целом. Дальнейшей порядок приватизации

комнаты указанный Закон не регламентирует.

В газете «Известия» от 15 ноября 1995 года в разделе «Экспертиза» на

вопрос одной читательницы о возможности приватизации комнаты в коммунальной

квартире , руководитель юридической службы Независимой ассоциации Ю. Якушев

ответил: « не подлежат приватизации жилые помещения, находящееся в

аварийном состояние, в общежитиях, коммунальных квартирах, в домах,

закрытых военных городков, а также служебные жилые помещения.

Приватизироваться может квартира в целом, при волеизъявлении всех

нанимателей жилых помещений в коммунальной квартире, с согласия

совершеннолетних членов их семей на приватизацию.» Этот ответ полностью

воспроизведен из содержании нормы закона.

Такой позиции придерживались сами разработчики закона, один из

которых, П. Крашенинников в газете «Экономика и жизнь» № 26 от 1993 года на

этот же вопрос дал категорический ответ: « Нет, нельзя. Это противоречат

ст. 2 и ст. 4 Закона о приватизации жилья».

В этом направлении и происходила приватизация в Орле, правильность

применения названной статьи закона подтвердило разъяснение Управления

юстиции Администрации Орловской области письмом от 29.11.1994 года № 09-

02/1098 - исх. (смотри приложение) По этой же схеме шла приватизация

коммунальных квартир в г. Москве в департаменте муниципального жилья,

которому поручено ее осуществление.

Совсем противоположная позиция к возникшей проблеме изложена в

публикации С. Сауля - заместителя председателя комитета по инновациям и

законодательным предложениям администрации Красноярского края, он полагает,

что « приватизация комнат в коммунальной квартире при наличии согласия на

это собственника должна осуществляться на общих основаниях, то есть без

дополнительного усложнения процедуры».[7]

Свою точку зрения он обосновывает следующими аргументами:

1. Согласно ст. I Закона о приватизации - приватизации подлежат жилые

помещения, занимаемые гражданами в домах государственного и

муниципального жилищных фондов. Под жилым помещением, являющемся

предметом договора найма, в соответствии с жилищным законодательством

понимается изолированное жилое помещение, состоящее из квартиры либо

одной или нескольких комнат (ст. 52 ЖК РСФСР). Поэтому в смысле указанной

статьи изолированная комната в коммунальной квартире, являясь жилым

помещением, попадает под регулирование ст. 2 Закона о приватизации.

2. Кроме того, гражданин, занимающий комнату в коммунальной квартире,

является равноправным участником жилищных правоотношений, поскольку с ним

заключен договор найма. Следовательно, он является субъектом права на

приватизацию комнаты.

Вытекающая из закона процедура приватизации не посягает на режим

использования коммунальной квартиры. В этом случае в полной мере

реализуется порядок заселения таких квартир, согласно которому

освобождающееся изолированные помещения в коммунальных квартирах, где

проживают несколько нанимателей, должны предоставляться проживающим в этой

квартире гражданам, нуждающимся в улучшении жилищных условий (ст. 16 Закона

РСФСР от 24.12.1992 года « Об основах Федеральной жилищной политики».)

Это подтверждается тем обстоятельством, что за собственником жилищного

фонда закреплено право принимать решение о приватизации коммунальных

квартир в целом и тем учитывать обеспеченность жильем нанимателей других

комнат. И, как показывает практика, никто лучше собственника не знает

истинного положения в коммунальной квартире.

С этих позиций и в соответствии с п. 2 Постановления Верховного Совета

РСФСР от 23.12.1992 года «О введении в действие Закона РСФСР « О внесении

изменений и дополнений в Закон РСФСР « О приватизации жилищного фонда в

РСФСР» приняты и действуют до настоящего времени Положения о приватизации в

некоторых регионах России (в том числе в Красноярске и Москве, несмотря на

газетные публикации), по которым приватизация коммунальных квартир

разрешается без согласия остальных нанимателей по личному заявлению каждого

из нанимателей, проживающих в данной квартире.

В печати неоднократно давалась правовая оценка Примерному положению о

бесплатной приватизации жилищного фонда в РСФСР (см.: «Экономика и Жизнь»,

1995 год, № 34, стр. 26) и подчеркивалась неправомерность требования

получать согласие нанимателей других комнат. Такую точку зрения

поддерживает и московский адвокат Л. Раппопорт.[8]

Несостоятельность Положения подтверждается еще и тем, что правомочия

по утверждению порядка приватизации жилищного фонда переданы субъектам

Российской Федерации, отсюда и вытекает отсутствие единой

правоприменительной практики.[9]

Из изложенного следует, что наниматели, имеющие право самостоятельного

пользования жилым помещением по Закону наделены правомочием приватизировать

коммунальную квартиру (занимаемое в ней жилое помещение) в установленном

порядке, нарушение которого должностными лицами подлежит судебной защите.

Обращение граждан в судебные инстанции является эффективным средством

защиты их прав.

Проблема осталась не решенной, необходимо выработать единую правильную

процедуру правоприменения приватизации коммунальных квартир. Полагаю -

право на приватизацию комнат в коммунальных квартирах должно быть

бесспорным, но с соблюдением всех жилищных норм, так как это право входит в

комплекс жилищных прав проживающих в жилом помещении по найму. Этим правом

обладают наниматель, члены его семьи, а также лица, переставшее быть ими,

но продолжающее проживать в занимаемом жилом помещении.

Процедура приватизации должна быть не московской, красноярской,

орловской или тульской, а единой российской.

Статья 11 Закона о приватизации гласит: « Каждый гражданин имеет право

на приобретение в собственность бесплатно, в порядке приватизации, жилого

помещения...»

« Гражданин - лицо, принадлежащее к постоянному населению государства,

пользующееся всеми правами, обеспеченными Конституцией.»[10]

п. 2 ст. 17 Гражданского Кодекса Российской Федерации ( в дальнейшем

ГК РФ) определено, что правоспособность гражданина возникает в момент его

рождения, и установлена императивная норма, запрещающая ограничение

правоспособности, кроме случаев, прямо установленных законом.

Правоспособность - это способность иметь гражданские права, что является

основой конституционно-правового статуса гражданина государства. Основные

права и свободы человека находятся под пристальным вниманием мировой

общественности и международных организаций, и, прежде всего, ООН.

Генеральная Ассамблея ООН 20 ноября 1989 года приняла Конвенцию о

правах ребенка, которая была ратифицирована Верховным Советом СССР

13.07.1990 года и для СССР вступила и силу 15.09.1990 года, обязательства

по выполнению которой возложены на Россию в порядке правопреемства.

В статье 3 Конвенции сказано: «во всех действиях в отношении детей,

независимо от того, предпринимаются они государственными или частными

учреждениями, занимающимися вопросами социального обеспечения, судами,

административными или законодательными органами, первоочередное внимание

уделяется наилучшему обеспечению ребенка.»

Статья 16 Конвенции закрепила положение о том, что ни один ребенок не

может быть объектом произвольного или незаконного вмешательства в

осуществление его права на личную жизнь и неприкосновенность жилища.[11]

В первоначальном варианте Закона о приватизации жилищного фонда

вопросы охраны прав несовершеннолетних не были урегулированы вообще. При

приватизации жилья с участием проживающих там несовершеннолетних граждан

применялись общие положения. Их законные представители - родители, опекуны,

попечители - сами решали вопрос: включать несовершеннолетних в собственники

или нет. Единственной охранительной нормой общего характера,

последовательно воспроизводимой во всех законодательных актах приватизации

жилья было определено, что осуществление права собственности на жилое

помещение не должно нарушать прав и охраняемых законом интересов других

лиц. Это ч. 3 ст. 3 Закона о приватизации от 04.07.1991 года.

Однако, для действенного осуществления охраны жилищных прав

несовершеннолетних этой нормы оказалось недостаточно, что создало трудности

для правоприменительных и судебных органов и явилось еще одной проблемой,

которую надо было решать безотлагательно, в связи с тем, что

законодательный пробел создал реальную перспективу лишиться жилья. Ситуация

грозила перерасти в опасное социально-правовое явление, поэтому понятна

важность принятого 20.07.1994 года еще одного Закона РФ « О внесении

изменений и дополнений в Закон РСФСР « О приватизации жилищного фонда в

РСФСР», полностью направленного на охрану жилищных прав несовершеннолетних.

Одним из наиболее спорных вопросов, связанных с приватизацией, как уже

отмечалось выше, являлся вопрос о включении несовершеннолетних в

приватизационные документы. В действующем законодательстве ответ на него

отсутствовал, и на практике он часто решался не в пользу

несовершеннолетнего.

Например, некто Н., нигде не работавшая и злоупотребляющая спиртными

напитками, не включила четырнадцатилетнего сына в договор о приватизации,

продала свою приватизированную однокомнатную квартиру и с сожителем уехала

на новое место жительства, бросив ребенка на произвол судьбы.

Изменения, внесенные в Закон о приватизации, дополнили ст. 7 новой

частью, в которой, наконец, определено, что в договор о приватизации

(передачи жилого помещения в собственность) включаются несовершеннолетние,

имеющие право пользования данным жилым помещением и проживающие совместно с

лицами, которым это жилое помещение передается в общую с несовершеннолетним

собственность, или несовершеннолетнее, проживающие отдельно от указанных

лиц, но не утратившие право пользования данным жилым помещением.

В соответствии с действующем законодательством, основаниями права

пользования жилым помещением является факт прописки гражданина и внесения

его в лицевой счет. Местом жительства несовершеннолетних, не достигших 14

лет, или граждан, находящихся под опекой, признается место жительства их

законных представителей (ст. 20 ГК РФ).

Важное дополнение было внесено и в ст. 3 Закона о приватизации.

Обязательным условием для совершения сделок в отношении приватизированных

квартир, в которых проживают несовершеннолетнее, является предварительное

разрешение органов опеки и попечительства. Отсутствие в законе прямого

указания на это обстоятельство приводило к серьезным нарушениям прав

несовершеннолетних.

В 1993 году (пик приватизации) в связи с огромным количеством писем,

звонков, запросов, обращений в органы исполнительной, законодательной

власти, в различные средства массовой информации по инициативе Генеральной

Прокуратуры Российской Федерации были проведены проверки нарушения прав

несовершеннолетних при приватизации жилья, по результатам которых

Генеральная Прокуратура внесла специальное представление Министру Юстиции

РФ об усилении контроля за строгим исполнением законодательства и

необходимости официального оформления согласия органов опеки и

попечительства при удостоверении сделок с участием несовершеннолетних.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6