Муниципальная собственность как объект муниципального управления (на примере МО “Город Архангельск”)

Архангельска. Он же принимает решение о предоставлении муниципальному

предприятию согласия на распоряжение имуществом, закрепленным за ним на

праве хозяйственного ведения (за исключением сдачи в аренду). Мэр города

также принимает (перечисленные выше) решения относительно жилого и нежилого

фонда, а также о приобретении имущества в собственность города.

Порядком приватизации имущества, принадлежащего муниципальному

образованию «Город Архангельск», для мэра предусмотрены следующие способы

приватизации муниципального имущества[39]:

. приватизация муниципального имущества на аукционе (в том числе

продажа акций в процессе приватизации открытых общества на

специализированном аукционе);

. продажа акций открытых акционерных обществ, созданных в процессе

приватизации их работниками;

. выкуп арендованного муниципального имущества;

. преобразование муниципальных предприятий в открытые акционерные

общества;

. отчуждение находящихся в собственности города Архангельска акций

открытых акционерных обществ владельцам муниципальных ценных

бумаг;

. другие не запрещённые законом способами.

Итак, мэр города наделён существенными полномочиями по управлению

муниципальной собственностью; а если учесть, что им осуществляется общее

руководство деятельностью мэрии и соответствующие решения данного органа

местного самоуправления принимаются на основе принципа единоначалия, то

можно с уверенностью говорить о функциях мэра города Архангельска как о

самых значительных (в сравнении с другими субъектами управления

муниципальной собственностью).

3. ПРОБЛЕМЫ И НЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ОРГАНИЗАЦИИ УПРАВЛЕНИЯ

МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В МО «Город Архангельск»

3.1. Экономическая эффективность управления муниципальной

собственностью

Чтобы оценить деятельность городских властей с точки зрения её

эффективности, необходимо рассмотреть показатели, характеризующие эту

деятельность. В данной работе за отчётный период возьмём конец 2003 года, с

учётом имеющихся в нашем распоряжении материалов.

Наилучшим образом эффективность использования и управления

муниципальной собственностью отражает такой показатель, как неналоговые

доходы бюджета муниципального образования. Его анализ выявляет две

тенденции: во-первых, рост с 2000 по 2003 год неналоговых доходов (Рис.

3.1.), во-вторых, их удельный вес относительно общего объёма поступлений в

бюджет ещё небольшой и составил в 2003 году 6,65 процентов.

Динамика роста неналоговых поступлений в бюджет

МО «Город Архангельск» (2000-2003гг.), тыс. рублей

[pic]

Рис. 3.1.

Формирование доходной части городского бюджета от использования

муниципального имущества в 2003 году происходило по следующим основным

направлениям[40]:

. доход от сдачи в аренду объектов муниципального нежилого фонда

(122775 тыс. рублей);

. доход от сдачи в аренду земельных участков (41974 тыс. рублей);

. доход от приватизации и продажи имущества (8425 тыс. рублей).

То есть 66,52 процента доходов в бюджет по статье «Неналоговые доходы»

поступает от сдачи в аренду объектов муниципального нежилого фонда и 22,74

процента – от аренды земельных участков. За прошедший год осуществлялась

деятельность упорядочению договорных отношений с арендаторами

муниципального имущества. Практически закончена инвентаризация договоров

аренды нежилых помещений. По состоянию на 1 января 2004 года заключено 1148

договоров[41]. Помимо арендной платы за нежилые помещения и земельные

участки в городской бюджет в прошлом году было взыскано за несвоевременную

уплату арендной платы за нежилые помещения в сумме 1,3 млн. рублей и за

аренду земельных участков – в сумме 0,9 млн. рублей. В то же время, не

удалось существенно снизить величину недоимки по арендной плате, что,

очевидно, связано с несовершенством российского законодательства, которое

не предоставляет достаточных рычагов воздействия на должников. Но

планомерная работа по взысканию задолженностей через арбитражный суд

ведётся: за 2003 год было подано 133 исковых заявления, связанных с

неисполнением или ненадлежащим исполнением арендаторами условий договоров

аренды нежилых помещений на сумму 2,4 млн. рублей. Также ведётся работа по

взысканию задолженностей по арендной плате за землю в форме заседаний

городской комиссии по контролю за поступлением арендной платы. По

результатам проведения комиссий взыскано 12,7 млн. рублей. За 2003 год

подано 69 исковых заявлений, связанных с неисполнением или ненадлежащим

исполнением арендаторами условий договоров на сумму 9,5 млн. рублей.

Всё это вполне можно оценить как эффективное направление использования

объектов муниципальной собственности города, поскольку – с одной стороны –

объекты муниципальной собственности находятся в экономическом обороте, а с

другой – муниципальный бюджет получает определённый объём финансовых

поступлений, при этом, как правило, ежегодных. Обеспечение обозначенных

поступлений – задача департамента муниципального имущества мэрии города

Архангельска. Динамика роста неналоговых поступлений (Рис. 3.1.)

свидетельствует о росте эффективности деятельности департамента. В то же

время, мы видим сложности, обуславливающие недостаточно эффективное

использованию муниципальной собственности.

3.2. Проблемы управления муниципальной собственностью

Одной из проблем (помимо сложностей с взыскиванием недоимок с

арендаторов), препятствующих на современном этапе результативному

использованию муниципальной собственности, является также упоминаемая выше

ветхость жилищного фонда и водопроводно-канализационной сети города,

которые «отвлекают» на ремонт значительные денежные средства. Например, в

г. Архангельске на капитальный ремонт жилищного фонда в 2002 году затрачено

87,04 млн. рублей[42]. При этом стоит отметить, что данной суммой даже

близко не была покрыта вся потребность в капительном ремонте: общая площадь

капитально отремонтированных жилых домов составила 7,66 тыс. кв.м. И это

при том, что в том же 2002 году общая площадь квартир, относящихся к

ветхому и аварийному жилью, составляла 1083,1 тыс. кв.м.[43]

Помимо проблем, препятствующих повышению эффективности использования

городской собственности, существуют проблемы в сфере управления

муниципальной собственностью. Они, по мнению авторов Концепции управления

имуществом муниципального образования «Город Архангельск», возникают в

связи со следующим. Предприятия, собственность которым передана

муниципальным образованием на праве хозяйственного ведения, управляются

«единоличным органом управления – его руководителем, взаимоотношения

которого с собственником находятся в сфере действия законодательства о

труде»[44], которое – в свою очередь – предоставляет руководителям

предприятий широкий круг полномочий. В то же время круг полномочий

собственника в отношении имущества, находящегося в хозяйственном ведении,

определён исчерпывающим образом. Это приводит к «значительным трудностям»

применения к ним мер ответственности и, как следствие, к «отсутствию

реального стимула улучшать качество управления». В итоге по данному вопросу

в Концепции встречаем следующие основные выводы:

. существующая система управления муниципальными предприятиями не

эффективна и требует реформирования;

. деятельность муниципальных предприятий, как правило, не

эффективна;

. имеющееся количество муниципальных унитарных предприятий не

соответствует возможностям администрации города по управлению

ими и контролю за их деятельностью (на 25 сентября 2001 года в

городе было «зарегистрировано 214 муниципальных учреждений и 50

муниципальных унитарных предприятий»[45]).

В связи с последним пунктом отметим, что, не смотря на поставленные

задачи, резкого снижения числа предприятий и учреждений, которое могло бы

дать ощутимый результат, не произошло. Сопоставляя приведённые в работе

данные относительно числа муниципальных предприятий и учреждений за 2001 и

2003 годы, увидим, что сокращение произошло на 13 и 4 соответственно. Это

равноценно может свидетельствовать как о неэффективности работы мэрии по

сокращению их числа, так и о том, что органы МСУ и муниципального

управления – при имеющемся количестве предприятий и учреждений – стали

эффективнее ими управлять и необходимость в резком сокращении их числа

отпала. Скорее, второй вариант имеет место быть, поскольку неналоговые

поступления в бюджет в 2003 году увеличились более чем в 2 раза по

сравнению с 2001 годом (Рис. 3.1.).

Что касается муниципальных учреждений, то регламентированная правовыми

актами система контроля за осуществлением учреждениями хозяйственных

операций отсутствует. При этом анализ данных, полученных в результате

проведённых проверок, показал, что большое количество учреждений, «которые

должны создаваться для осуществления функций некоммерческого

характера»[46], использует закреплённое за ними имущество в коммерческих

целях. При этом доходы от использования имущества не перечисляются и не

учитываются в бюджете.

Таким образом, проблемы (в том числе перечисленные в предыдущих

параграфах) обусловлены, прежде всего, несовершенством законодательства. И

это логично, поскольку законодательство Российской Федерации – по сути –

призвано создать условия для нормального функционирования всех участников

правовых отношений, в том числе в экономической и социальной сферах. А

именно здесь и реализуется система управления муниципальной собственностью

в отдельно взятом муниципальном образовании. Особенно важной является

социальная направленность (общесоциальный характер) муниципальной

собственности. Но не только в федеральном законодательстве заключаются

проблемы управления муниципальной собственностью, а также очевидна проблема

громоздкости и ветхости большого числа объектов муниципальной

собственности. В итоге, проблемы использования и управления муниципальной

собственностью проявляются в социальной сфере и отражаются на местном

сообществе, населении муниципального образования (которое и является

собственником).

3.3. Пути повышения эффективности управления муниципальной

собственностью

Одной из важнейших задач управления муниципальной собственностью

является также повышение эффективности управления муниципальной

собственностью как непрерывный процесс самоанализа, который должен

присутствовать в соответствующих управленческих организациях.

В частности, мэрией города Архангельска совместно с городским Советом

депутатов в принятой 25 сентября 2001 года Концепции управления имуществом

муниципального образования «Город Архангельск» в связи со сложившейся

ситуацией в сфере управления муниципальным имуществом, переданным во

владение предприятиям, предлагается механизм управления ими, который

предусматривает следующие меры[47]:

. для оптимизации количества муниципальных унитарных предприятий

необходимо, чтобы создание организаций в форме муниципального

предприятия осуществлялось исключительно в случаях, когда их

цели и задачи не могут быть реализованы хозяйствующими

субъектами иных организационно-правовых форм;

. установление обязательных требований представления

руководителями предложений о способе достижения цели, а также

сведений о текущем и перспективном планировании финансово-

экономических, хозяйственных и иных результатов деятельности

предприятий и учреждений;

. ужесточение контроля за деятельностью руководителей

муниципальных унитарных предприятий и учреждений и самих

предприятий и учреждений;

. установление порядка принятия управленческих решений при

недостижении цели города, невыполнении программы (плана, бизнес-

плана). «В частности, при обосновании невозможности достижения

цели, выполнения программ могут приниматься решения о

реорганизации, ликвидации предприятия, учреждения, о

приватизации муниципального имущества»[48] и т.д.

С данными мерами можно не только согласиться как с обеспечивающими

верный подход к исправлению сложившейся ситуации, но и в дополнение к ним

следовало бы принять на местном уровне нормативный правовой акт, в

соответствии с которым обязательным пунктом

договора (контракта) с руководителем предприятия будет норма,

устанавливающая право собственника переданного муниципального имущества

освобождать данного руководителя от занимаемой должности в случае, если

результативность деятельности организации не отвечает определённым

требованиям, когда на то не было объективных причин.

В результате, в течение определённого периода времени стала бы

возможна постепенная и полная замена работающих сегодня руководителей

предприятий «новыми», с которыми были бы заключены новые договоры. С

некоторыми (возможно, большинством) – ввиду накопленного данными

работниками опыта – достаточно перезаключить контракты, не меняя при этом

руководителей персонально.

При этом необходимо больше внимания уделить подготовке управленческих

кадров именно в сфере муниципального управления, давая при этом

специалистам знания не только об общих принципах и закономерностях

управления муниципальным хозяйством, но и применительно к городскому

хозяйству МО «Город Архангельск».

Как уже отмечалось ранее, город Архангельск сравнительно крупное

муниципальное образование (относительно других населённых пунктов области).

Именно поэтому социальная ориентированность, в том числе и в управлении

(использовании) муниципальной собственности, здесь приобретает особое

значение. В этой связи для улучшения взаимодействия местной власти и

населения муниципального образования целесообразно использовать опыт,

применяемый в г. Челябинске. А именно так называемое управление по «слабым

сигналам» населения. «Это специфический и пока мало изученный уровень

управленческой деятельности муниципальных властей, касающийся

стратегических проблем взаимоотношения муниципальной власти и гражданского

сообщества»[49]. Важной особенностью управления по «слабым сигналам»

населения является механизм учета и фиксации этих сигналов. В этом плане

различают «сильные» и «слабые сигналы» населения. К «сильным сигналам»

относятся митинги, акции протеста или неповиновения и т.п. К «слабым

сигналам» – состояние общественного мнения горожан, эмоциональный фон

повседневной жизни населения, эволюция менталитета горожан и т.п.

Применительно к МО «Город Архангельск» данную деятельность можно

осуществлять в сфере оказания услуг населению муниципальными предприятиями

и учреждениями. При этом необходимо принимать предложения населения

касательно управления данными организациями, анализировать информацию и –

по возможности – внедрять в практику управления городской собственностью

рациональные предложения. Работа с населением должна носить периодический

характер. Управление по «слабым сигналам» населения даёт возможность

городской власти:

. видеть оценку населением её деятельность по обозначенному

направлению;

. видеть, как данная оценка меняется с течением времени и в случае

принятия определённых решений;

. при обеспечении освещения данной деятельности в средствах

массовой информации развивать институты демократии в городе

через пробуждение у населения веры в способность влиять на

процессы решения вопросов местного значения.

Внедрение данного опыта практически не влечёт за собой приложения

каких бы то ни было ощутимых финансовых или кадровых ресурсов. Достаточно в

рамках одного из структурных подразделений мэрии добавить штатную единицу –

сотрудника, который выполнял бы функции социолога и занимался обеспечением

описанного выше процесса. Плюс, определённые расходы на освещение процесса

управления «по слабым сигналам» населения в СМИ.

Что же касается ветхого и аварийного жилищного фонда и водопроводно-

канализационной сети, то здесь возможно только два пути:

. повышение расходов на капитальный ремонт, что требует резкого

увеличения доходной части городского бюджета;

. активизация работы с органами государственной власти с целью

привлечения государственных инвестиций на капитальный ремонт.

С одной стороны, второй вариант оправдан, так как в результате

разграничения вопросов ведения (1990 год) муниципальные образования

оказались заложниками своего положения. Во многом это связано с тем, что

процесс шёл «сверху». С другой стороны, капитальный ремонт – это

обслуживание объектов собственности, а это прямая обязанность собственника.

Поэтому «выбивание» средств из федерального или областного бюджета

представляется довольно сложным. Следовательно, остаётся перераспределение

средств расходной части городского бюджета либо общее увеличение доходной

части бюджета, в том числе засчёт повышения эффективности деятельности

муниципальных унитарных предприятий.

С целью повышения эффективности управления муниципальной

собственностью можно использовать зарубежный опыт. При изучении

муниципального опыта зарубежных стран интерес вызвал подход к этой проблеме

в Федеративной Республике Германия. Система местного управления этой страны

строится в соответствии с административно-территориальным делением

Германии, сходным в большинстве земель. Общины интегрированы в общую

систему государственной власти. Они осуществляют свою власть как часть

государства и по его полномочиям. При этом существуют компетенции общин,

которые напрямую зависят от указаний вышестоящих государственных органов. В

этих случаях общины осуществляют административные функции по поручению. В

сфере делегированных полномочий государство может вмешиваться в действия

общины. Показательно, что «в Германии собственные обязательные и

делегированные дела составляют 80-90 процентов от общего объема дел,

выполняемых местными органами»[50]. По высказыванию А.И. Черкасова, общая

для большинства стран современного мира тенденция заключается в сокращении

собственно коммунальных дел и расширением обязательных и делегированных.

Такая ситуация отражает возрастающую интеграцию местных органов в

государственный механизм, их приспособление к решению прежде всего задач,

имеющих общегосударственное значение. Сочетание прямого государственного

управления на местах и местного самоуправления, построение определенной

иерархической пирамиды является основной чертой континентальной системы

местного самоуправления.

В данном случае, в качестве использования зарубежного опыта,

необходимо говорить о реформировании отношений государственной и местной

властей, а именно о необходимости пересмотра распределения вопросов ведения

(соответственно, и объектов собственности) муниципальных образований и

государственной власти с учётом мнения каждого муниципального образования:

от чего, собственно, местные власти готовы отказаться, дабы эффективнее

использовать оставшуюся муниципальную собственность.

Таким образом, существующие сегодня основные проблемы, стоящие перед

органами местного самоуправления и муниципального управления, могли быть

частично решены: ликвидировать существующие сегодня трудности в управлении

муниципальной собственности полностью не представляется возможным,

поскольку это требует слишком кардинальных действий.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Целью написания данного дипломного проекта ставилось изучение

деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной

собственностью. Для достижения данной цели в ходе написания данной работы

решался ряд задач, описанных во введении.

При поэтапном изучении вопроса управления муниципальной собственностью

были сделаны следующие выводы. Очевидно, что отношения собственности влияют

на взаимоотношения различных субъектов гражданского общества. Одной из

важнейших функций собственности, тем более муниципальной, является

социальная. Некоторые авторы в этой связи говорят об «общесоциальном

характере» собственности. Также в ходе проведённого анализа экономической

составляющей понятия муниципальной собственности в сравнении с другими

видами собственности (по объекту) была выявлена схожесть муниципальной

собственности с государственной. А именно по двум параметрам: природа

собственника (население) и социальная направленность объектов

собственности.

При изучении вопроса управления муниципальной собственностью мной

проанализировано федеральное законодательство, нормативные правовые акты МО

«Город Архангельск». Конституция наделяет муниципальные образования правом

самостоятельно управлять своей собственностью для обеспечения

самостоятельности самоуправления в целом. Гражданский Кодекс Российской

Федерации определяет использование муниципальной собственности через

передачу его муниципальным унитарным предприятиям и учреждениям. При этом

важной особенностью является законодательно зафиксированная защищённость

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6