Муниципальная собственность как объект муниципального управления (на примере МО “Город Архангельск”)

всей её территории.

Таким образом, из выше сказанного следует, что население

муниципального образования также является источником власти на

соответствующей территории. А так как местное сообщество – это, по сути,

население, проживающее на территории муниципального образования, местное

сообщество – источник власти на данной территории, и принятие решений, в

том числе касательно муниципальной собственности, здесь осуществляется от

лица местного сообщества.

Итак, главным субъектом владения, пользования и распоряжения

муниципальной собственностью является местное сообщество (население

муниципального образования). Органы местного самоуправления лишь «управляют

муниципальной собственностью»[16]. И на этом основании являются

второстепенными субъектами права муниципальной собственности. К таковым

можно отнести:

. глава муниципального образования;

. представительный орган муниципального образования;

. структурные органы и подразделения местной администрации;

. орган управления муниципальным хозяйством;

. муниципальные унитарные предприятия и муниципальные учреждения;

. другие организации с правом управления муниципальной

собственностью.

К муниципальной собственности закон относит средства местного бюджета,

муниципальные внебюджетные фонды. Они выступают в качестве финансовых

ресурсов местного самоуправления. Помимо них в состав муниципальной

собственности в качестве материальных объектов входят: имущество органов

местного самоуправления, муниципальные земли и природные ресурсы,

находящиеся в муниципальной собственности; муниципальные предприятия и

организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации,

муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения

различных отраслей, другое движимое и недвижимое имущество.

Стоит отметить, что в исключительной собственности муниципальных

образований находятся те объекты, которые имеют особо важное значение для

жизнеобеспечения определённого населённого пункта либо территории, для

сохранения историко-культурного наследия. К таким объектам можно также

отнести, например, городские парки, памятники культуры. Это свидетельствует

о социальной направленности муниципальной собственности: во-первых,

управление объектами муниципальной собственности наиболее чувствительно

влияет на жизнь населения соответствующей территории (в отличие от

управления многими другими формами собственности), а во-вторых, многие

объекты муниципальной собственности социально ориентированы (спортивные,

образовательные и другие объекты). Это одна из важнейших особенностей

природы муниципальной собственности. Другой особенностью является

выполнение функции экономической основы местного самоуправления: к примеру,

муниципальные предприятия – в соответствии со ст. 113 ГК РФ – являются

коммерческими предприятиями; к тому же имущество органов местного

самоуправления составляет материальную базу, обеспечивающую их

деятельность.

1.3.4. Коллективная собственность

Данный тип собственности можно определить как отношения между людьми

по поводу присвоения-отчуждения жизненных благ определёнными коллективами.

При этим коллективом следует считать объединение людей, в котором

доминирующую роль играют совместные потребности и интересы. Именно такое

обстоятельство – по мнению профессора Г.И. Черкасова – «превращает

коллектив в самое прочное и устойчивое малое социальное образование»[17].

Коллектив как целостность служит основным субъектом коллективной

собственности. Все его члены являются сособственниками совместного

достояния. Их также можно считать субъектами коллективного достояния, хотя

и неосновными. Отношения между коллективом и сособственниками составляют

значительный аспект содержания данной собственности. С этим связана одна

важная особенность коллективной собственности, а именно её внутренне

противоречивый характер, обусловленный различиями между общими

(преобладающими) и личными потребностями. При этом последние не должны

подавляться: необходимо рациональное сочетание тех и других, но при ведущей

роли совместных потребностей и интересов.

Особенно стоит отметить, что в отношениях коллективной собственности

участвуют три группы субъектов: трудовые коллективы, их члены, все

остальные образования. Отношения между ними по поводу присвоения-отчуждения

жизненных благ составляет более конкретное общее содержание коллективной

собственности. Их можно подразделить на внутренние (между коллективом и его

членом) и внешние (со всеми остальными общественными образованиями)

собственнические отношения.

1.3.5. Общественная собственность

Общественная собственность имеет двоякую природу: с одной стороны, это

достояние общества в целом, а с другой – совместное достояние всех его

составных частей (вплоть до конкретных личностей). В связи с этим

складываются двоякого рода субъекты присвоения:

. общество в целом,

. любой член общества – групповой или индивидуальный.

Первый субъект является основным собственником, а второй – неосновным,

то есть частичным, более внешним. Таким образом, содержанием данного типа

собственности служат отношения между обществом (единым собственником) и его

составными частями (сособственниками) по поводу присвоения-отчуждения

жизненных благ.

Объекты общественной собственности встречаются практически во всех

крупных сферах социальной жизни: материальные ресурсы (средства

производства и обращения), социальные ценности (власть, свобода,

безопасность), различные духовные блага. Состав объектов свидетельствует об

общесоциальной распространенности общественной собственности.

Рассмотрим её основные содержательные черты. В литературе встречаются

следующие высказывания. Во-первых, данная собственность должна носить

общенародный совместный характер. Это означает, что в её пределах каждая

социальная группа, каждый гражданин есть владелец жизненных благ не

самостоятельно, не отдельно от других, а только вместе со всеми, в единстве

со всеми. Во-вторых, предполагается и утверждается приоритет общенародных

потребностей и интересов перед личными и групповыми. В-третьих,

общественная собственность носит всеобщий характер. В её границах отмирает

деление людей на собственников и несобственников: все находятся в составе

собственника (общества в целом). В-четвёртых, в рамках данной собственности

обеспечивается реальное равенство социальных групп и личностей. В-пятых,

общественная собственность носит сугубо трудовой характер, так как здесь

устанавливаются отношения только между трудящимися (их обществом, группами,

отдельными работниками), объекты данного присвоения создаются, существуют и

умножаются исключительно трудом самих его субъектов, и так как доходы от

собственности могут быть только трудовыми.

Общественной собственности, которую называют также общенародной,

присущи достаточно острые противоречия, а также весьма непростые,

неоднозначные и многочисленные отношения между обществом и его составными

частями – социальными группами и конкретными личностями.

1.3.6. Смешанная собственность

Рассмотренные выше типы собственности отличаются достаточной

однозначностью и качественной обособленностью друг от друга, но на

практике, так или иначе, взаимодействуют. Однако реально существует ещё и

такой тип собственнических отношений, где рассмотренные их разновидности не

просто взаимодействуют, а тесно переплетаются и даже взаимопроникают, не

могут функционировать друг без друга. Этим феноменом является смешанная

собственность. Проявлением смешанной собственности могут быть акционерные

общества, когда их контрольный пакет акций примерно поровну поделен между

представителями государства, трудовыми коллективами и частными лицами.

Подобным примером может служить также государственно-частная пенсионная

система. «Смешанность» может складываться на двух уровнях: при объединении

между собой владельцев разного типа и при сосуществовании в качестве

субъектов смешанного присвоения собственников одного типа, но разных

внутренних форм (скажем, индивидуальных или групповых частных владельцев).

Рассматриваемый тип собственности возникает по двум основным причинам[18]:

во-первых, существование переходных исторических условий, а соответственно

– неизбежности переплетения «старого» и «нового»; во-вторых, необходимость

объединения материальных средств, духовных благ «для достижения крупных и

эффективных результатов».

В качестве субъектов смешанной собственности выступают участники

собственнических отношений, которых можно разделить на три группы:

. объединения разнотипных собственников (общество в целом,

трудовые коллективы, частные владельцы). В результате образуются

общественно-коллективные, коллективно-частные, общественно-

частные и тому подобные субъекты смешанного достояния;

. объединение однотипных, но всё же существенно различных

собственников. Например, коллективы производственные и

непроизводственные;

. сами по себе – по отдельности – индивидуальные участники выше

названных объединений. Они играют меньшую роль, чем совокупные

субъекты смешанного достояния, поскольку недостаточно

самостоятельны и в значительной степени зависимы друг от друга.

Они всегда являются и менее крупными участниками отношений, но,

тем не менее, служат особыми, хотя и неосновными субъектами

исследуемой собственности, так как могут оказывать не неё

существенное влияние.

Что касается объектов смешанной собственности, то они в основном такие

же, как и у рассмотренных выше типов собственности. В широком плане это

материальные, социальные и духовные блага.

Характерными чертами смешанной собственности являются:

. большая сложность по сравнению с другими типами владения,

пользования и распоряжения. Главная причина – крупные социальные

различия между объединёнными участниками;

. отсутствие чётко выраженной классовой принадлежности;

. сравнительная неустойчивость и нестабильность; одной из причин

является кратковременность (для достижения определённых целей)

существования соответствующих собственников (предприятий и

организаций);

. дополняющее, вспомогательное значение.

Рассмотренные содержательные черты смешанной собственности, кроме

всего прочего, показывают её особое, самостоятельное место в общественной

жизни.

1.3.7. Муниципальная и другие типы собственности: сравнительная

характеристика

Рассмотрев представленные выше типы собственности, в том числе

муниципальную, ответим на вопросы «Что общего у муниципальной собственности

и других типов?» и «К каким типам собственности муниципальная собственность

ближе?». Ответы на данные вопросы позволят лучше понять природу

муниципальной собственности.

При анализе представленных выше типов собственности основное внимание

уделялось таким параметрам, как понятие, субъекты, объекты и основные

содержательные черты. Очевидно, что их раскрытие показывает особенности

рассматриваемых типов собственности. Следовательно, и в данном параграфе

целесообразно проводить сравнительный анализ на основе рассмотрения тех же

параметров. Что касается определений того или иного типа собственности, то

речь идёт – прежде всего – об отношениях, возникающих между её субъектами

по отношению к определённым объектам. Именно по данным позициям различные

типы собственности в той или иной степени отличаются.

Изучение субъектов муниципальной собственности показывает, что

основным субъектом является местное сообщество, то есть население

муниципального образования в целом. При этом каждый член местного

сообщества является собственником лишь в составе так называемого

совокупного субъекта – общества. В то же время дополнительными субъектам

отношений муниципальной собственности являются органы, причастные к

управлению муниципальной собственностью. По данным характеристикам

муниципальная собственность близка к общественной (в рамках общества,

проживающего в границах муниципального образования) и государственной

собственности. Можно с уверенностью утверждать, что в большей степени

муниципальная собственность близка к государственной: ведь её собственником

также является, в первую очередь, общество в целом (население как источник

государственной власти), но в масштабах всей страны (здесь собственники в

определённой степени «пересекаются»), а также для управления

государственной собственности создаются специальные органы, которые – как и

в случае с муниципальной собственностью – также являются дополнительными

субъектами.

Объектами муниципальной собственности – как видно из приведённого выше

анализа – являются, прежде всего, муниципальные земли, ресурсы, финансово-

кредитные организации, предприятия и их имущество, различное движимое и

недвижимое имущество. То есть в собственности муниципальных образований

находятся самые разнообразные объекты, расположенные на соответствующей

территории. К тому же, в исключительной собственности находятся объекты,

имеющие особое значение для жизнеобеспечения местного населения. Таким

образом, на лицо социальная ориентированность муниципальной собственности

как одна из её особенностей. По характеру объектов собственнических

отношений к муниципальной собственности наиболее близка государственная:

здесь в собственности также – в первую очередь – объекты жизнеобеспечения,

а также объекты производственного и социально-экономического назначения

(предприятия и учреждения).

Итак, приведённый выше анализ показывает, что муниципальная

собственность по своей природе наиболее близка к государственной

собственности. В обоих случаях имеется близкая сущность первичного

собственника: население соответствующей территории. Также характер объектов

государственной и муниципальной собственности схож: в первую очередь,

необходимо отметить такие основные функции данных объектов, как

стабилизирующая и обеспечивающая социально-экономическое благополучие

населения. К тому же, и в случае государственной и в случае муниципальной

собственности в качестве их особенностей выступают общественный характер

собственности (владеет не каждый член общества, а все вместе) и наличие

органов-посредников, создаваемых для управления собственностью.

2. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ СОБСТВЕННОСТЬЮ В МО «Город

Архангельск»

2.1. Нормативно-правовое обеспечение управления муниципальной

собственностью

2.1.1. Федеральное законодательство

В предыдущей главе сущность собственности, в том числе муниципальной,

рассматривалась с экономической точки зрения. Для более глубокого понимания

природы муниципальной собственности необходимо проанализировать юридическую

составляющую содержания понятия «муниципальная собственность». С этой целью

рассмотрим основные нормативные правовые акты Российской Федерации, которые

составляют основу правового регулирования отношений муниципальной

собственности в нашей стране.

К таким нормативным правовым актам следует отнести, в первую очередь,

следующие:

. Конституция Российской Федерации;

. Гражданский Кодекс Российской Федерации;

. ФЗ от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах

организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

. ФЗ от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ «О финансовых основах

местного самоуправления Российской Федерации»;

. ФЗ от 21 декабря 2001 года № 178-ФЗ «О приватизации

государственного и муниципального имущества».

Основной закон Российской Федерации наряду с другими наиболее важными

сферами жизни общества и государства регулирует также отношения

муниципальной собственности. В частности, пункт 1 статьи 130 Конституции

Российской Федерации гласит: «местное самоуправление в Российской Федерации

обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения,

владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью»[19].

Примечательно, что данным пунктом одновременно упоминается самостоятельное

решение вопросов местного значения и право местного самоуправления

самостоятельно осуществлять права собственника в отношении муниципальной

собственности. Очевидно, что авторы Конституции неспроста увязывают данные

вопросы, показывая тем самым, что местное самоуправление наделяется правом

самостоятельно управлять муниципальной собственностью (п. 1 ст. 132

Конституции Российской Федерации: «органы местного самоуправления

самостоятельно управляют муниципальной собственностью»[20]) для обеспечения

самостоятельности в осуществлении местного самоуправления в целом.

Одним из источников, регулирующих право муниципальной собственности,

является Гражданский Кодекс Российской Федерации. В п. 1 ст. 215 даётся

определение муниципальной собственности – «имущество, принадлежащее на

праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим

муниципальным образованиям»[21]. В соответствии с Гражданским Кодексом

Российской Федерации, от имени муниципальных образований своими действиями

приобретать и осуществлять права и обязанности участника гражданских

правоотношений, в том числе права собственника могут «органы местного

самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими

статус этих органов»[22] (п.2 ст. 125 ГК РФ). Кодекс, кроме того,

устанавливает закрепление муниципального имущества за муниципальными

предприятиями и учреждениями во владении, пользовании и распоряжении. В

этой связи возникает такой аспект управления муниципальной собственностью,

как её принадлежность муниципальным учреждениям и предприятиям на правах

хозяйственного ведения и оперативного управления. В первом случае

предприятие значительно ограничено в осуществлении прав собственности в

отношении принадлежащего ему имущества. Оно не вправе как-либо

распоряжаться этим имуществом. Также собственник (муниципальное

образование), в соответствии с п. 1 ст. 295 ГК РФ, «имеет право на

получение части прибыли от использования имущества, находящегося в

хозяйственном ведении»[23]. «Остальным имуществом, принадлежащим

предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев,

установленных законом или иными правовыми актами»[24]. Собственник, кроме

того, решает широкий круг вопросов, как то создание предприятия,

определение предмета и целей его деятельности, реорганизация и ликвидация

предприятия (учреждения) и другие. Право оперативного управления даёт более

широкие полномочия в отношении принадлежащего предприятию имущества:

«казённое предприятие, а также учреждение в отношении закреплённого за ними

имущества осуществляют … в соответствии с целями своей деятельности,

заданиями собственника и назначением имущества права владения, пользования

и распоряжения им»[25] (п. 1 ст. 296 ГК РФ). При этом собственник вправе

изъять излишнее, неиспользуемое имущество или используемое не по

назначению. Важным моментом является то, что муниципальное образование

(собственник) не отвечает по своим обязательствам имуществом, которое

закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного

ведения или оперативного управления (п.1 ст. 126 ГК РФ).

Таким образом, анализ статей Гражданского Кодекса Российской

Федерации, касающихся отношений муниципальной собственности, показывает,

что имущество муниципальных образований, принадлежащее им на праве

собственности, используется не только непосредственно муниципальным

образованием через созданные им органы управления. Муниципальное имущество

(как основная часть муниципальной собственности) находится в ведении

(владении, пользовании) созданных городским или сельским поселением

юридических лиц (муниципальных унитарных предприятий и учреждений). При

этом главенствующая роль в осуществлении прав собственника остаётся за

муниципальным образованием: это хорошо показано в статьях 294 – 296 ГК РФ,

где описаны правомочия (и соответствующие ограничения) предприятий и

учреждений в отношении принадлежащего им имущества на праве хозяйственного

ведения и оперативного управления. Пункт 1 статьи 126 Кодекса

(муниципальное образование не отвечает имуществом муниципальных предприятий

и учреждений) показывает защищённость, с одной стороны, созданных

собственником юридических лиц, а с другой – защищённость самого

собственника перед другими участниками гражданских правоотношений, в

отношении которых у муниципального образования могут возникать определённые

обязательства. В таком случае имущество, переданное учреждению

(предприятию) на праве хозяйственного ведения или оперативного управления,

сохраняется в собственности за муниципальным образованием не зависимо от

долговых или иных обязательств.

Отношения муниципальной собственности регулируются также действующими

Федеральными законами Российской Федерации. Одним из законов, регулирующих

финансовые основы местного самоуправления, является Федеральный закон от 28

августа 1995 года № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6