Социальные трансферты

физическому, возрастному состоянию лишены возможности самообеспечения. В

этом случае социальные льготы будут трансформироваться в один из видов

государственной социальной помощи.

Реорганизация системы социальных пособий и льгот является частью «Плана

действий Правительства Российской Федерации в области социальной политики и

модернизации экономики», в котором говорится следующее:

«Последовательное применение политики, основывающейся на ресурсах и

возможностях, реально имеющихся в наличии у государства, требует перехода к

перераспределению социальных расходов в пользу наименее защищенных групп

населения при сокращении безвозмездных социальных выплат семьям с лучшим

материальным положением. Только в этом случае активная социальная политика

будет действовать как катализатор, а не как сдерживающий фактор

экономического роста».

Социальная система адресной помощи требует сбора информации от

получателей социальных выплат и пособий, а введение личных счетов

получателей помощи будет предотвращать неоправданное дублирование.

Связанные программы и другая деятельность донорских организаций

Работа, проведенная недавно в этой области донорскими организациями, в

том числе Всемирным банком, Управлением США по международному развитию,

Министерством международного развития Великобритании и Канадским Агентством

международного развития, позволила накопить определенный опыт по методике.

В связи с этим настоящий проект начинается не с нуля, хотя идея проверки

нуждаемости в советский период не применялась. Она была с большим трудом

проведена в жизнь в первые годы перехода к рыночной экономике.

Одно из основных направлений деятельности по разработке новых методик

начало прорабатываться российским правительством совместно с Всемирным

банком (совместный проект SPIL) в 1997-1998 гг. в рамках проекта «Оказание

технической помощи реформированию бюджетов на региональном уровне» и

«Целевое распределение пособий по бедности в России, основанное на реальных

данных: три альтернативных подхода к проверке средств». Три различные

методики начали применяться и тестироваться в трех экспериментальных

областях – Волгоградской области, Воронежской области и Республике Коми.

Все три методики применялись относительно успешно, хотя не все три были

одинаково удовлетворительны. Эксперименту частично помешал августовский

кризис 1998 г. Когда бюджет был исчерпан, эксперимент продолжался только в

Республике Коми. Итоговый отчет о проведении этих экспериментов можно

получить через Министерство труда и социального развития.

В проводимом эксперименте по оценке относительного

благосостояния/бедности использовались два существенно отличных подхода:

метод, базирующийся на доходах, и метод, базирующийся на расходах, хотя

основное внимание уделялось прямой проверке средств (метод, базирующийся на

доходах). Метод, основывающийся на расходах, так называемый «метод проверки

средств через представителя», вызывает больше споров.

Министерство труда и социального развития и Государственный комитет по

статистике (Госкомстат) Российской Федерации, Всемирный банк и Министерство

международного развития Великобритании решили осуществить совместный проект

«Совершенствование оценки, мониторинга и анализа бедности в России». Проект

основан на предложении Всемирного Банка, представленном Правительству

Российской Федерации в начале 2001 г., организовать совместную разработку

надежной стратегии по борьбе с бедностью в России и оказать техническую

помощь при анализе бедности.

Основная цель Проекта заключается в укреплении аналитического

потенциала пользователей и производителей информации с целью осуществления

действий по борьбе с бедностью, предусмотренных в Программе социально-

экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период (до

2004 г.) на основе повышения качества баз данных и введения новых методик

по мониторингу, анализу и прогнозу бедности.

Основные планируемые результаты Проекта «Совершенствование оценки,

мониторинга и анализа бедности в России»:

Разработка усовершенствованной методики оценки бедности для Российской

Федерации, основывающейся на международном опыте; анализ существующих баз

данных Обследования Бюджетов Домохозяйств (ОБД) с 1997 г.; подготовка

отчетов, содержащих рекомендации по усовершенствованию данных

административной статистики (январь 2003 г.) и информационных источников

ОБД (сентябрь 2003 г.);

Определение системы показателей для непрерывного мониторинга бедности и

прогноза уровня бедности; создание системы мониторинга бедности на основе

ОБД и имеющейся в настоящее время данных административной статистики; а

также обеспечение сопоставимости данных с целью создания временных рядов с

1997 г.

Предоставление внешним пользователям доступа к базе единичных записей

ОБД после определения условий открытого доступа к ним в соответствии с

действующим российским законодательством и международными рекомендациями и

обеспечения полной конфиденциальности отдельных респондентов;

Подготовка серии аналитических записок, посвященных отдельным аспектам

бедности в той мере, в какой это возможно с учетом улучшенных микроданных

базы ОБД за 1997–2000 гг. и другой имеющейся информацией;

Подготовка итогового доклада, содержащего подробный анализ уровня,

структуры и причин бедности, эффективности мероприятий социально-

экономической политики и рекомендации, направленные на снижение бедности,

на основе базы данных ОБД за 2003-2004 гг. и других информационных массивов

(декабрь 2005 г.)

Международные организации активно участвуют в мониторинге уровня

бедности в Российской Федерации: среди них можно назвать Всемирный банк,

Программу развития ООН, Детский фонд ООН, МОТ и т.д. Основной задачей

такого мониторинга является предоставление федеральному правительству и

другим заинтересованным сторонам материалов и механизмов по разработке,

адаптации и осуществлению политики регулирования доходов, частью которой

является проверка средств, а также искоренение бедности.

Другие виды деятельности осуществляются при содействии и финансовой

поддержке иностранных организаций, в том числе Управления США по

международному развитию, Министерства международного развития

Великобритании, Управления международного развития Канады и Управления

международного развития Швеции. Данные международные организации используют

свои собственные показатели и определения: например, некоторые организации

принимают за единицу оценки домохозяйства, другие – семьи или отдельных

лиц, но в основном все используют классический метод прямой проверки

средств. Эта деятельность все еще продолжается.

В период с 2000 по 2002 годы Департамент социальной политики Института

экономики города (Social Policy Unit of the Institute of Urban Economics)

предоставил техническое содействие более 30 муниципалитетам на территории

Приволжского Федерального Округа, на Дальнем Востоке, в северных регионах.

Целью сотрудничества с городами являлось улучшение системы социальной

защиты через повышение адресности социальной защиты, развитие

профессионализма сотрудников администраций, работающих с социальными

программами, повышение качества и эффективности работы социальных служб

путем привлечения общественных организаций в качестве подрядчиков на

осуществление части работ, а также развитие потенциала общественных

организаций для участия в конкурсе.

Определенная работа была проделана по отработке конкурсных технологий

по отбору организаций для предоставления социальных услуг, по трасформации

местных систем социальной защиты в модели «Одного окна», по введению

программы адресной помощи «От пособия к зарплате», по анализу

государственных расходов в социальной сфере, по разработке процедур

мониторинга системы социальной защиты.

Канадское Агентство Международного развития (CIDA) осуществило целый

ряд исследовательских проектов в период с 1997 по 2002 годы. К проектам,

имевшим место в 2001 году, относится введение в республике Алтай

компьютеризированной технологии, разработанной Компанией социальных

технологий и экспертизы (СОТЭКО) «Региональное регулирование минимальных

доходов населения» (РМД). Эта технология была встроена в систему социальной

помощи для покрытия дефицита доходов нуждающегося населения путем введения

«гарантированного душевого дохода» (ГДД) и позволяет рассчитать пособия

отдельно для каждой семьи. Гарантированный душевой доход в районах отражает

разницу в стоимости жизни для выравнивания минимальной покупательной

способности по всей территории, охваченной РМД. Уровни гарантированного

душевого дохода учитывают социальные и экономические изменения, а также

уровень инфляции. Технология РМД является инструментом централизации

доступных бюджетных средств в пользу беднейших семей и в конечном итоге

направлена на поэтапное доведение доходов нуждающихся домохозяйств до

уровня прожиточного минимума.

Преимущество двустороннего сотрудничества заключается в том, что с

местными должностными лицами в российских регионах можно связаться

непосредственно, и они в полной мере участвуют в осуществлении проекта.

3.3. Предложения «Леонтьевского центра» по реформированию федерального

законодательства

Неэффективность социальной помощи заложена в федеральном

законодательстве. Именно оно обусловливает как перераспределение доходов в

пользу тех, кто не нуждается в социальной поддержке, так и

сверхцентрализацию социальных обязательств государства (свыше 90% из них

установлены федеральными законами).

Общие направления изменения федерального законодательства.

Предложения по изменению федерального законодательства разработаны по

двум основным направлениям (с изменением и без изменения существующей

концепции социальной защиты в РФ):

. В рамках изменения концепции социальной защиты представлен проект

рамочного федерального закона «Об основах предоставления социальной

помощи органами государственной власти и местного самоуправления»,

. В рамках существующей концепции сформулированы поправки в

действующее законодательство, позволяющие повысить эффективность

оказания социальной помощи.

1 направление: Изменение существующей концепции социальной защиты: проект

рамочного закона РФ «Об основах предоставления социальной помощи…»

(приложение 1).

Основными условиями оказания социальной помощи, согласно проекту

рамочного федерального закона «Об основах предоставления социальной помощи

органами государственной власти и местного самоуправления», являются:

. среднедушевой совокупный доход членов малообеспеченной семьи и

одинокого гражданина ниже прожиточного минимума, установленного

соответствующим субъектом РФ согласно федеральному закону «О

прожиточном минимуме в Российской Федерации» (ст. 6);

. наличие (временно или постоянно) трудной жизненной ситуации, которую

невозможно преодолеть самостоятельно, в том числе: инвалидность;

неспособность одиноких граждан к самообслуживанию в связи с

преклонным возрастом, болезнью; сиротство; потеря кормильца.

Отказ от применения принципа оказания социальной помощи «в обмен» на

заслуги перед государством реализуется с помощью положения,

устанавливающего, что все прочие федеральные законы должны быть приведены в

соответствие с федеральным законом «Об основах предоставления социальной

помощи органами государственной власти и местного самоуправления».

2 направление: Сохранение существующей концепции социальной помощи:

варианты изменения действующего законодательства в ее рамках. [6]

Направление изменения действующего законодательства без изменения его

концепции разработано в трёх вариантах:

1. Поправки к федеральному закону «О ветеранах», обеспечивающие замену

льгот денежными выплатами.

2. Поправки к федеральным законам «О ветеранах» и «О социальной помощи

инвалидам», обеспечивающие предоставление льгот только лицам, имеющим

доходы ниже прожиточного уровня.

3. Поправки к федеральным законам «О ветеранах» и «О социальной защите

инвалидов в Российской Федерации», позволяющие решить отдельные локальные

проблемы, в сочетании с внедрением методики, нацеленной на улучшение учёта

и планирования социальных выплат и льгот.

В связи с тем, что в существующей политической ситуации принятие какого-

либо общего ("рамочного") закона, кардинально изменяющего принципы

предоставления социальной помощи, крайне маловероятно, целесообразно

предлагать на рассмотрение наборы поправок "локального действия", каждая из

которых может быть принята отдельно. Хотя вероятность их принятия также не

слишком велика, но она существенно выше, нежели возможность принятия закона

о базовых принципах оказания социальной помощи.

Что могут дать предложенные поправки?

Разработанный блок поправок (варианты 2,3) к федеральным законам «О

ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации»

(приложение 2), позволяет решить следующие проблемы:

. отменить неработающие положения закона «О ветеранах»;

. отменить статьи закона «О ветеранах», блокирующие изменение условий

предоставления ветеранам социальной помощи;

. исключить из числа льготников при оплате жилищно-коммунальных услуг

членов семей ветеранов и инвалидов, совместно с ними проживающих;

. предоставлять льготы ветеранам труда и инвалидам 3-й группы, только

если их доход будет ниже прожиточного минимума.

Если возможность прохождения этих поправок через Государственную Думу

окажется минимальной, то предлагается блок поправок, позволяющий

осуществить замену льгот денежными выплатами.

Поправки в Закон «О ветеранах» (вариант) - ключ к реформе социального

законодательства.

Закон «О ветеранах» выбран для внесения в него поправок в связи с тем,

что он регулирует самый большой объём социальных выплат по сравнению с

любым другим социальным законом. Указанный закон является единственным, в

котором заложено разграничение расходов между различными уровнями бюджетной

системы. Он также является чрезвычайно политически важным документом,

изменение которого требует консолидации ресурсов исполнительной власти.

Предполагается, что реформирование положений закона «О ветеранах» будет

ключевым в ряду реформ всего социального законодательства. В случае успеха

аналогичная концепция изменений сможет быть применена и в отношении иных

социальных законов. Далее излагается обоснование предложенных изменений

закона «О ветеранах».

Реформирование закона «О ветеранах»

Основные концептуальные положения по изменению данного закона в случае

их успешного осуществления предполагается впоследствии экстраполировать и

на другие законы, устанавливающие натуральные виды льгот.

В основу положен принцип неухудшения (в абсолютных величинах) положения

городских ветеранов, проживающих в городах, в результате перехода от

натуральной к денежной форме помощи.

Предлагаемые меры не сокращают расходы на исполнение закона «О

ветеранах» в реальном выражении. Они дают возможность урезать

нефинансируемые мандаты в их нефинансируемой части. Кроме того, будет

существенно повышена прозрачность и управляемость системы финансирования

социальных льгот (в данном случае – в части исполнения закона «О

ветеранах»).

Замена натуральных льгот денежным эквивалентом

Необходимо обеспечить методически точный расчёт объёма средств на

реализацию закона «О ветеранах» и распределить сумму в рублях по видам

льгот в эмпирически выведенной пропорции. Потом разделить эту сумму по

группам ветеранов (ветераны ВОВ, ветераны труда и т.п.). Далее определенные

для каждой группы средства разделить на число ветеранов в каждой группе и

получить сумму в рублях на одного человека в год.

Впоследствии аналогичную методику можно будет применить к закону «О

социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и другим аналогичным

законам.

Условия прохождения изменений через Государственную Думу

Для того, чтобы увеличить шансы на принятие изменений Государственной

Думой (оцениваемые экспертами как не очень высокие) необходимо

придерживаться следующих принципов подготовки изменений к закону:

. не затрагивать ни одной категории (не вносить изменений в положение

различных категорий);

. не вводить требование проверки нуждаемости9;

. не затрагивать видов льгот;

. не сокращать объём бюджетных расходов;

. сфокусировать внимание только на замене натуральной формы помощи

денежной.

Необходимо минимизировать ущерб для получателей в результате перехода

от натуральной к денежной форме помощи. Для этого:

. придать ассигнованиям на закон «О ветеранах» (в новой редакции)

статус защищённой статьи, принять все необходимые меры,

обеспечивающие своевременность выплат;

. ввести приемлемый для получателей механизм индексации выплат

(варианты: по МРОТ, по ИПЦ, по средней заработной плате в стране

аналогично индексации пенсий, по ИПЦ и средней зарплате в равной

мере);

. зафиксировать объёмы помощи в денежном выражении и установить, что

для каждого региона применяется поправочный коэффициент, равный

отношению регионального прожиточного минимума к среднероссийскому

прожиточному минимуму.

Самый главный плюс предлагаемого законопроекта, основанного на

указанных принципах – это отсутствие противоречия со ст.11 закона «О

ветеранах». Права и льготы для ветеранов отменяются с равноценной заменой,

так как денежная выплата будет равна фактическим выплатам за отчётный

период с адекватной индексацией (п.3 ст.11). Права и льготы ветеранов не

ограничиваются, так как предоставляются в финансовом эквиваленте (п.4

ст.11).

Расчёт перевода льгот в денежную форму.

Вариант I: расчет на основе фактических расходов

В Проекте выявлены следующие бюджетные расходы на финансирование

ветеранов по регионам (табл. 8):

Таблица 8

Объем финансирования льгот для ветеранов по регионам

|Регион |Количество |Объём финансирования в |

| |ветеранов |1999 году, тыс.руб |

|Вологодская область |261 000 |70 400 |

|Белгородская область |438 513 |130 200 |

|Хабаровский край |168 515 |194 000 |

|Самарская область |681 175 |234 100 |

|Челябинская область |614 243 |174 230 |

|Чувашская республика |249 454 |63 441 |

|Всего |2 412 900 |866 371 |

Таким образом, в 1999 году по всем 6 регионам на 1 ветерана приходилось

в среднем 359 рублей бюджетных расходов. (на основании закона «О

ветеранах»).

В статье 10 закона «О ветеранах» перечислены 15 видов помощи и

определены источники финансирования каждого из видов. Приостановка действия

на 2001 год пункта о предоставлении льготных кредитов и ссуд даёт

возможность рассчитывать, что в будущем положение о приостановке будет

продлеваться и постепенно трансформируется в явную отмену. Остаётся 14

видов, из которых наиболее важными, несомненно, являются льготы по оплате

услуг ЖКХ.

По экспертным оценкам, на их финансирование расходуется существенно

больше средств, чем на какие-либо иные виды льгот. Условно определим, что

40% приходится на льготы по услугам ЖКХ, а остальное распределяется в

равной пропорции по прочим видам помощи (по 5%). Произведем пересчет в

рубли, исходя из ограничения в 360 руб. и представим эти результаты (см.

табл. 9).

Таблица 9

Распределение стоимости отдельных видов льгот для ветеранов

(руб. в год).

|Наименование вида льгот (по закону «О ветеранах») |Доля|Сумма|

| | |, |

| | |руб. |

|Оплата проезда на железнодорожном, воздушном, водном или |5% |18 |

|междугородном автомобильном транспорте межобластных, | | |

|межкраевых, межреспубликанских маршрутов | | |

|Оплата установки квартирного телефона и абонентской платы за |5% |18 |

|пользование им | | |

|Санаторно – курортное лечение (оплата путевок) |5% |18 |

|Обеспечение транспортными средствами или на транспортное |5% |18 |

|обслуживание вместо получения транспортного средства (выплата | | |

|денежной компенсации) | | |

|Обеспечение протезно - ортопедическими изделиями |5% |18 |

|Оплата жилья в домах независимо от вида жилищного фонда |20% |72 |

|Оплата коммунальных услуг, услуг за пользование радио и |20% |72 |

|коллективной телевизионной антенной, приобретение и доставку | | |

|топлива ветеранам, проживающим в домах, не имеющих | | |

|центрального отопления, независимо от вида жилищного фонда | | |

|Оплата проезда на железнодорожном и водном транспорте |5% |18 |

|пригородного сообщения, на всех видах городского пассажирского| | |

|транспорта (кроме такси), на автомобильном транспорте общего | | |

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5