Социальные трансферты

В первом полугодии 2000г. средний размер назначенных месячных пенсий

равнялся 624,8 руб. (3), что в реальном выражении составило только 37% от

уровня 1990 г. Следует отметить, что в результате повышения средней

назначенной месячной пенсии в апреле 2000 г. - на 13% и в августе 2000 г. -

в среднем на 18%, средний размер назначенной пенсии в сентябре 2000 г. стал

равен 818,9 руб., что уже составляет 45,0% (с учётом инфляции с апреля по

сентябрь 2000г.) от уровня 1990 г.

Размер номинальной средней месячной пенсии (с учётом компенсаций) в апреле

2000 г. составил 153% её величины в апреле 1998 г., т.е. относительный

прирост номинальной средней месячной пенсии составлял только чуть более

половины (51,9%) относительного прироста номинальной среднемесячной

заработной платы одного работника. Следствием этого являлось крайне низкое

реальное содержание средней месячной пенсии в апреле 2000 г. по сравнению с

апрелем 1998 г. Несмотря на то, что за последние 12 месяцев этого периода

реальный размер назначенных среднемесячных пенсий вырос на 26,8%

(номинальная среднемесячная пенсия увеличилась на 52,1%), что превышает

рост реальной среднемесячной заработной платы (реальная среднемесячная

заработная плата выросла за этот же период на 23,6%), реальный размер

назначенных среднемесячных пенсий в апреле 2000 г. составлял только 59,8%

их величины в апреле 1998 г. Вместе с тем реальная начисленная заработная

плата в апреле 2000 г. составила 79% от её уровня в апреле 1998 г.

Такая динамика покупательной способности среднемесячных пенсий по сравнению

с покупательной способностью среднемесячной заработной платы объясняется

более глубоким падением реального содержания среднемесячных пенсий за

период с апреля 1998 г. по апрель 1999 г. Так реальный размер

среднемесячных начисленных пенсий в апреле 1999 г. составлял лишь 47,2% их

величины в апреле 1998 г., а реальный размер среднемесячной заработной

платы - 64,0%. Это положение сложилось в результате того, что за 12 месяцев

с апреля 1998 г. по апрель 1999 г. пенсии ни разу не индексировались.

Однако за последующие 12 месяцев пенсии повышались четыре раза: в мае 1999

г. - на 12%; в ноябре 1999 г. - на 15%; в феврале 2000 г. - на 12; в апреле

- на 13%, с 1 августа 2000 г. на 125 руб., т.е. в среднем на 18%. Таким

образом, в сентябре 2000 г. реальный размер назначенных среднемесячных

пенсий повысился до 72% уровня апреля 1998 г.

В апреле 2000 г. среднемесячная пенсия составила 68,4% прожиточного

минимума (79% при исчислении ПМ по старой методике) а минимальный размер

выплат пенсионерам - 46% ПМ (52,8% ПМ по старой методике), в то время как

два года назад в апреле 1998 г. даже минимальный размер выплат пенсионерам

составлял 75% ПМ, а среднемесячная пенсия -130% ПМ. В 1990 г. на сумму,

равную среднему размеру назначенных месячных пенсий можно было купить 2,23

набора прожиточного минимума пенсионера.

Феномен задолженности по выплате пенсий возник в 1995 г., когда на конец

года задолженность составила 10% от общей суммы назначенных пенсий.

Усилиями правительства к июлю 1997 г. задолженность по выплате пенсий была

полностью погашена и вновь образовалась в июле 1998 г. в связи с финансовым

кризисом. На конец 1998 г. задолженность составляла 27,0 млрд. руб. или

204% от общей суммы назначенных пенсий. Процесс постепенного снижения

задолженности в 1999 г. растянулся на 8 месяцев, но к сентябрю 1999 г.

задолженность была полностью ликвидирована.

Таблица 7.

Объем просроченной задолженности по выплате заработной пенсий за 1998 -

2003 годы

|Финансируется |5% |2,6% |67,5%|57,1%|38,9% |5,0%|

|Недофинансируется |4% |1,4% |32,5%|42,9%|1,4% |6,3%|

|Нефинансируется* |0% |0,9% |0 |0 |0,3% |1,6%|

|Нефинансируется** |23%|0,0% |0 |0 |9,2% |0% |

|Неизвестный объем |68%|95,1%|0 |0 |50,2% |87,1|

|финансирования | | | | | |% |

*Планировался к финансированию, но не финансируется.

**Не планировался к финансированию и не финансируется.

Таким образом, можно констатировать, что социальные мандаты

финансируются не только за счет бюджетных средств, но и за счет части

доходов поставщиков благ льготникам. Однако поставщики часто не в состоянии

перекрыть убытки за счет других потребителей и обречены на прогрессирующий

износ и выбытие физического капитала. В конечном счете, многие коммунальные

блага, на которые «навешаны» социальные обязательства, по-просту перестают

поставляться всем потребителям, как имеющим право льготы, так и лишенных

такового («приморский вариант»).

Глава 2. Сравнительный анализ основ перераспределительной политики в

России, США и Германии.

В данной главе будет представлен краткий сравнительный анализ

перераспределительной политики в России и в странах с развитой рыночной

экономикой, в первую очередь в США и Германии. Выбор последних двух стран

объясняется желанием обеспечить полноту сравнения, так как они представляют

собой две хорошо идентифицируемые модели социальной политики -

"американскую" и "европейскую".

Внутренняя структура социальных трансфертов различается в зависимости

от особенностей той или иной модели социальной политики и включает три

укрупненных элемента:

1) социальное страхование,

2) общественная помощь,

3) детские пособия. [2]

Основное различие между моделями социальной политики заключается в

трактовке детских пособий как самостоятельного элемента социальных

трансфертов ("европейская" модель) либо как составной части общественной

помощи ("американская" модель). В первом случае детские пособия

предоставляются всем семьям, имеющим детей, а во втором - только тем, чьи

доходы падают ниже определенного уровня (что выявляется с помощью

специального теста).

В системе общественной помощи в России проверка уровня доходов

потенциальных реципиентов не осуществляется.

Колебания в объемах социальных трансфертов в России из года в год

весьма велики. При этом по общему их уровню в процентах к ВВП наша страна

находится в середине между группой стран, объединяемых "европейской"

философией социального обеспечения, и группой стран, которые более склонны

к "американской" (индивидуалистической) философии. Для первой из названных

групп (Франция, Германия, Швеция, Италия) социальные трансферты составляют

в среднем 20.6 % ВВП, тогда как для второй (США, Канада, Япония) - в

среднем 11.7% ВВП.

Можно увидеть такую характерную для России особенность, как полное

отсутствие денежной составляющей в блоке общественной помощи. Кроме того,

сравнительно невелика доля социального страхования. Она составляет менее 50

% в общем объеме социальных трансфертов, тогда как в США - более двух

третей, а в Германии - более 80 %

Государственное социальное страхование предназначено для замещения

доходов индивидов, утраченных в результате некоторого события, такого как

безработица, заболевание или потеря трудоспособности в старости. Этот

перечень функций характерен для большинства стране рыночной экономикой и

иногда дополняется другими видами социального страхования. Нередко сюда

относят и страхование от несчастного случая на производстве, но оно носит в

большей степени отраслевой характер (из-за отраслевой природы риска), чем

общегосударственный. В России страхование от риска утраты заработка в связи

с кратковременной нетрудоспособностью, вызванной заболеванием, входит в

социальное страхование. В США данный вид риска вообще не покрывается через

систему государственного страхования, а лишь на основе двусторонней

договоренности между работодателем и наемным работником. В Германии

государство также не страхует граждан от кратковременной

нетрудоспособности, хотя если заболевание продолжается более 6 недель, то

страховые выплаты производятся через систему медицинского страхования

(больничные кассы)

Чтобы обеспечить полноту сравнения, необходимо рассмотреть и источники

финансирования программ социального страхования. Во всех трех странах

установлены специальные, так называемые маркированные налоги, базой для

которых служит начисленная заработная плата.

При этом маркированные налоги в России имеют две характерные

особенности.

1. Пропорциональность. Государственное социальное страхование в

большинстве стран мира ориентируется на средний и низший общественные

классы. Считается, что не следует создавать искусственных препятствий

гражданам с высокими доходами для пользования услугами частных страховых

компаний. Поэтому маркированные налоги не взимаются с заработков,

превышающих установленную величину. В результате маркированные налоги

становятся регрессивными.

В России не практикуется установление верхнего предела

налогооблагаемого заработка. В результате создаются стимулы к сокрытию

доходов и искусственно ограничивается спрос на страховые полисы,

предоставляемые частными компаниями. Однако есть и положительная сторона:

маркированный налог становится пропорциональным, а не регрессивным, что,

как известно, лучше отвечает целям перераспределения.

2. Уплата налога работодателем. Как правило, в мировой практике

применяется принцип равной ответственности работника и работодателя за

уплату маркированных налогов. Однако этот факт носит чисто символический

характер. Учитывая возможности перемещения налогового бремени, становится

ясно, что формальное установление процентных долей уплаты налога не влияет

на то, кто уплачивает налог фактически. В зависимости от соотношения спроса

и предложения на рабочую силу налог может быть полностью перемещен как на

работодателя, так и на работника. [3]

В России маркированные налоги полностью уплачиваются работодателем.

Исключение составляет налог в Пенсионный фонд.

В Германии величина максимального месячного налогооблагаемого

заработка одинакова для систем пенсионного страхования и страхования по

безработице. Для всех трех видов социального страхования используется

принцип равной ответственности за уплату налога

В США величина максимального месячного налогооблагаемого заработка

одинакова для систем пенсионного страхования и "Медикэра". Для страхования

по безработице она же учитывается в двойном размере.

Помощь бедным не связана с необходимостью корректировки провалов рынка

и повышения экономической эффективности. В ее основе лежат исключительно

соображения этики и морали. Большинство людей считает несправедливым такое

распределение доходов, при котором "богатые имеют возможность кормить своих

домашних животных лучше, чем бедные - своих детей". Их воля, реализуемая

через политический механизм, воплощается в создании программ материальной

поддержки беднейших слоев населения.

В России программы общественной помощи имеют следующие особенности.

1. Доминирование натуральных трансфертов. В системе общественной

помощи отсутствуют денежные трансферты. Натуральные трансферты имеют как

отрицательные, так и положительные стороны. Главный недостаток заключается

в потере эффективности из-за того, что оценка натуральных трансфертов

получателем ниже, чем их фактическая денежная стоимость. Потребителю как бы

навязывается определенное благо, он лишается свободы выбора между

различными благами, которую он имеет при денежном трансферте.

Положительной стороной натуральной формы оказания помощи обычно

считается связанное с ней ослабление остроты проблемы маскировки.

Действительно, богатые и среднеобеспеченные граждане вряд ли будут искажать

информацию о своем благосостоянии только для того, чтобы получить

натуральную помощь, хотя если трансферт будет денежным, то это более

вероятно. Однако последнее, например, не всегда относится к трансфертам в

форме бюджетной поддержки расходов на жилищно-коммунальное хозяйство,

которые играют ведущую роль в системе общественной помощи в России.

2. Категориальность. Многие страны используют признак принадлежности

граждан к той или иной категории в системе социальных трансфертов. Однако

он является лишь вспомогательным инструментом при решении вопроса о

целесообразности оказания помощи. Основным инструментом всегда служит

проверка реальной нуждаемости потенциального реципиента.

Страны с развитой рыночной экономикой в отличие от России строго

придерживаются принципа проверки уровня доходов при предоставлении

гражданам общественной помощи. В Германии доминируют ;ные трансферты и для

программы социальной помощи используется принцип индивидуального подхода к

каждому потенциальному реципиенту. В США преобладают натуральные

трансферты, а правила предоставления помощи более детально проработаны и

базируются на строго формализованных критериях.

При изучении источников финансирования программ общественной помощи

нельзя оставить без внимания вопрос бюджетного федерализма. В какой-то мере

степень перераспределения дохода должна быть решением регионального или

национального уровня.

Экономическая теория общественного сектора указывает на то, что

программы общественной помощи являются общенациональной, а не региональной

проблемой. В условиях относительно свободной миграции внутри страны

региональные программы общественной помощи могут иметь негативные

последствия. Любой регион, который решает обеспечить сравнительно более

высокий уровень жизни для бедных, рискует столкнуться с притоком бедных из

других регионов. В результате каждый регион имеет стимулы сделать себя

непривлекательным для бедных, чтобы те перемещались в другие регионы. [4]

На практике в России подавляющее большинство расходов на общественную

помощь осуществляется из бюджетов субъектов федерации. Только

здравоохранение в незначительной мере финансируется из федерального

бюджета, а жилищно-коммунальные и транспортные субсидии - полностью из

региональных. Однако в отличие от США мобильность населения в современной

России (если не считать вынужденных переселенцев) крайне низка.

В Германии такая же социальная помощь и поддержка безработных идут

полностью за счет федерации, жилищные субсидии в соотношении 50 % на 50 %,

а образовательные субсидии на 65 % за счет федерации.

Американские программы общественной помощи отличаются

многочисленностью и разнообразием. Крупнейшая из них ("Медикэйд") на 57.2 %

финансируется из федерального бюджета; помощь семьям с детьми-иждивенцами -

на 54.6 %; продуктовые талоны - на 93.4 %;

дополнительный доход для стариков и инвалидов - на 86.2 %. Доля

федерального бюджета (по фактическому финансированию в 1994 г.) составила

70.1 %, а бюджетов штатов соответственно 29.9 %. [5]

Участие федерального бюджета в финансировании общественной помощи в США и

Германии осуществляется с помощью категориальных долевых грантов (целевых

трансфертов). Это дает федеральному правительству рычаги воздействия на

распределение дохода в стране в целом. Представляется, что аналогичные

схемы могут быть применимы в будущем и в Российской Федерации.

Глава 3. Реформа системы социальной защиты

3.1. Историческая справка по стране

В течение трех последних лет, начиная с середины 1999 года, Россия

испытывает период устойчивого экономического подъема. Благоприятные

тенденции в экономике положительно сказались и на общих макроэкономических

показателях доходов и уровня жизни населения. В 2001 году реальные доходы

населения выросли на 5,8%, реальная заработная плата не 19,9%, реальный

размер пенсии на 21,4%. Адаптация к новым условиям позволила предприятиям

ряда отраслей улучшить ситуацию с оплатой труда, включая погашение

задолженности и рост номинальной заработной платы.

Вместе с тем, несмотря на позитивную динамику макроэкономических

показателей в 2000-2001 годах, остаются нерешенными такие проблемы

социально-трудовой сферы как высокая дифференциация населения по уровню

доходов, низкая заработная плата в рядке отраслей экономики, высокий

уровень бедности. По данным официальной статистики, в 2001 г. 27,6% общей

численности населения, или почти 40 млн. человек, жили за чертой бедности.

Граждане со среднедушевыми доходами ниже прожиточного минимума имеют

право на получение государственной социальной помощи. Однако ресурсов для

обеспечения социальной поддержки всем нуждающимся в помощи недостаточно. По

расчетам, потребность в средствах на предоставление социальных пособий и

других выплат оценивается в размере 15% ВВП, или в десять раз больше

текущих бюджетных отчислений на социальное обеспечение.

Около 70% населения имеют право на отдельные формы гарантий по

социальному обеспечению, выплаты и пособия. Однако только 25% общего числа

выплат и пособий направляется семьям с доходом ниже минимального

прожиточного уровня. Это в основном объясняется тем, что все социальные

пособия и выплаты предоставляются по категориям лиц, которым выделяется

помощь. Следовательно, существующая система оказания социальной помощи на

практике не действует или не обеспечивает надежную защиту для тех, кто

живет за чертой бедности.

Политика доходов строится исходя из заложенного правительством в

стратегии социально-экономического развития подхода, при котором граждане,

обладающие самостоятельными источниками финансирования социальных

потребностей, сами, за счет собственных доходов, должны оплачивать

практически все расходы по оплате жилья и коммунальных услуг, а также часть

расходов на медицинское обслуживание и образование. Государство сохраняет

ответственность за предоставление ограниченной номенклатуры бесплатных

услуг в области здравоохранения и образования той части населения, которая

без государственной помощи лишилась бы доступа к основным социальным

благам.

Реформы в отраслях, предоставляющих услуги населению, расширение

платности в здравоохранении и образовании, развитие системы социального

страхования должны быть синхронизированы с мерами по повышению реальных

доходов населения.

Осуществление реформ социальной защиты должно рассматриваться в

контексте подготовки России к ратификации Европейской социальной хартии

(пересмотренной). В соответствии с предложениями российской стороны,

основанными на результатах сравнительного анализа соответствия российского

законодательства и правоприменительной практики в социально-трудовой сфере

нормативным положениям Хартии, ратификацию целесообразно проводить

поэтапно.

Ратификация статей 13 и 30, касающихся обеспечения прав на социальную

помощь, защиту от нищеты и социального отторжения, станет возможным в

среднесрочной перспективе по завершении работы, направленной на усиление

адресности социальной поддержки наименее обеспеченных слоев населения,

реформирование системы льгот и выплат, рационализацию использования

бюджетных средств, приведение социальных обязательств государства в

соответствие с финансово–экономическими возможностями.

3.2. Текущее состояние дел в данном секторе

Новая программа российского правительства по социально-экономическому

развитию направлена на постепенное повышение жизненного уровня населения

России и, соответственно, на сглаживание социального неравенства и борьбу с

бедностью. Стратегия правительства на среднесрочный период гласит:

«принцип оказания целевой социальной помощи только семьям, доход

которых ниже прожиточного минимума, должен стать краеугольным камнем реформ

в области социальной поддержки населения».

В настоящее время в регионах действуют разные схемы по обеспечению

целевого распределения социальных выплат в зависимости от их экономического

положения и географического местонахождения, а также от их социальной

структуры и уровня жизни. В связи с этим на федеральном уровне решено и

согласовано, что предоставление социальной помощи может более эффективно

осуществляться на региональном и муниципальном уровнях. Федеральный уровень

будет отвечать в основном за совершенствование правовой базы и

соответствующих межбюджетных механизмов, которые должны поощрять

региональные и муниципальные власти разрабатывать и осуществлять адресную

социальную помощь на основании местных потребностей и сложившейся практики

а также способствовать путем межбюджетного выравнивания созданию более

эффективной системы социальной защиты для сокращения разрыва в доходах

между различными группами населения и снижения бедности.

В целях усиления адресности социальной поддержки наименее обеспеченных

слоев населения предстоит трансформировать систему социальных гарантий,

льгот и компенсаций, положив в основу принцип предоставления

государственной социальной помощи, как правило, семьям с низкими доходами.

В основу реформ положена программа мер и мероприятий, направленных на

сокращение бюджетных дотаций производителям товаров и услуг и постепенную

их замену на адресные выплаты нуждающимся гражданам. Это позволит снизить

нагрузку на бюджет и усилить нагрузку на материально обеспеченные слои

населения.

Ресурсы для оказания адресной социальной помощи будут формироваться за

счет сокращения безадресных субсидий производителям товаров и услуг

(транспорту, жилищно-коммунальному хозяйству, связи), а также социально

неоправданных льгот и выплат, предоставляемых многочисленным категориям

граждан.

Предусматривается постепенный и взвешенный подход к пересмотру и отмене

ряда льгот при введении адекватных компенсационных механизмов взамен

натуральных льгот. Льготы, установленные для различных категорий работающих

граждан, намечено перевести в форму денежных выплат.

При отказе от традиционно сложившегося уравнительного предоставления

социальных льгот будут учитываться категории граждан, которые по своему

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5