Социальные трансферты

и иные факторы и традиции. Для более эффективного осуществления социальной

помощи, рамочный закон устанавливает общие и единые условия предоставления

государственной социальной помощи, основные виды социальной помощи,

полномочия органов исполнительной власти, осуществляющих оказание

государственной социальной помощи, права и обязанности получателей

социальной помощи.

В то же время регионы определяют дополнительные условия предоставления

социальной помощи, виды помощи, периодичность оказания помощи, перечень

необходимых документов для получения помощи. Кроме того, органы социальной

защиты субъектов РФ принимают решения об оказании социальной помощи, ее

размерах (в пределах установленных законом) о прекращении, отказе, или

лишении государственной социальной помощи; осуществлении проверок реального

положения соискателя и получателя социальной помощи, и т.д.

б) Разграничение полномочий

При разграничении полномочий между центром и регионами в сфере социальной

защиты и предоставления социальной помощи необходимо выделить полномочия

федерального центра; совместные полномочия РФ и субъектов РФ и полномочия

субъектов РФ. При разработке региональных нормативно-правовых актов нужно

определить полномочия органов местного самоуправления, а при наделении их

государственными полномочиями в сфере социальной защиты, предусмотреть

одновременную передачу им средств для осуществления указанных полномочий.

К полномочиям Российской Федерации в области оказания государственной

социальной помощи должны относиться:

а) принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов по

вопросам правового регулирования оказания государственной социальной

помощи;

б) принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов по

вопросам оказания государственной социальной помощи за счет средств

федерального бюджета Российской Федерации;

в) формирование федерального бюджета в части расходов по оказанию

государственной социальной помощи, финансируемой из федерального бюджета

Российской Федерации;

д) принятие федеральных законов, предусматривающих финансирование

государственной социальной помощи из бюджетов субъектов Российской

Федерации, по согласованию с субъектами Российской Федерации.

К совместным полномочиям Российской Федерации и субъектов Российской

Федерации в области оказания государственной социальной помощи должны

относиться:

а) обеспечение соблюдения законодательства Российской Федерации в области

оказания государственной социальной помощи;

б) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными

полномочиями по оказанию государственной социальной помощи с одновременной

передачей необходимых материальных и финансовых средств, в соответствии с

законодательством Российской Федерации;

в) расчет среднедушевого дохода и прожиточного минимума домохозяйства с

целью оказания государственной социальной помощи;

г) разработка методических рекомендаций о порядке оказания государственной

социальной помощи, и контроль над его осуществлением;

д) проведение экспертизы проектов и программ в области оказания

государственной социальной помощи;

е) установление способов проверки нуждаемости малообеспеченных

домохозяйств;

ж) организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации

социальных работников;

з) координация деятельности учреждений и организаций, осуществляющих

оказание государственной социальной помощи.

К полномочиям субъектов Российской Федерации в области оказания

государственной социальной помощи должны относиться:

а) реализация государственной политики в области оказания государственной

социальной помощи на территории субъекта Российской Федерации;

б) разработка в пределах установленной компетенции нормативных правовых

актов по вопросам оказания государственной социальной помощи (Примерный

перечень нормативно-правовых актов для регионов содержится в Приложении 2);

в) формирование бюджета субъекта Российской Федерации в части расходов по

оказанию государственной социальной помощи;

г) установление размеров и видов государственной социальной помощи,

предоставляемой за счет бюджета субъекта Российской Федерации с учетом его

социально-экономического развития.

в) Источники финансирования и их разграничение

Финансирование социальной помощи осуществляется из федерального бюджета в

том случае, когда это предусмотрено федеральными законами; финансирование

из региональных бюджетов, предусмотренное федеральными законами, может

осуществляться только с согласия регионов. Из региональных бюджетов также

осуществляется финансирование социальной помощи, предусмотренной законами

субъектов РФ.

1.2. Адресаты социальных трансфертов.

В 2000 году только на федеральном уровне имелось около 156 видов

социальных трансфертов (социальных выплат, льгот, пособий и дотаций). В

составе этих трансфертов явно преобладала натуральная помощь, называемая

льготами (передача благ бесплатно или с частичной оплатой). Федеральное

законодательство России определяет 256 категорий граждан, имеющих право на

получение социальных трансфертов. Всего к 2000 году эти категории включали

примерно 100 миллионов человек (около 70% всего населения страны).

Принципы, положенные в основу их выделения, в абсолютном большинстве

случаев никак не соотносятся с уровнем обеспеченности.

В категории получателей социальных трансфертов попадают граждане в

зависимости от:

. прошлых рисков (участие в различных войнах и других событиях, связанных с

повышенным риском);

. характера и условий труда как в прошлом, так и в настоящем (труд в годы

Великой Отечественной войны, род профессиональной деятельности);

. продолжительности труда (ветераны труда);

. состояния здоровья (инвалиды);

. наличия детей.

. места жительства (северные льготы).

Разрыв между уровнем обеспеченности населения и получением права на

льготы показывает структура распределения льготников по категориям (табл.

1).

Таблица 1

Основные категории лиц, получавшие социальные льготы в 2000 г., %

|Категория льготников |Доля в общей |

| |численности |

|Учащиеся школ |27,9 |

|Ветераны труда |22,2 |

|Труженики тыла в годы Великой Отечественной войны (ВОВ) |12,9 |

|Инвалиды, включая детей |8,6 |

|Дети в возрасте до 3 лет |4,6 |

|Военнослужащие (включая членов их семей) и граждане, | |

|уволенные в запас, сотрудники МВД |4,5 |

|Участники ВОВ, инвалиды ВОВ и члены их семей |3,8 |

|Учащиеся общеобразовательных школ из многодетных семей |2,4 |

|Лица, проживающие на территориях с льготным | |

|социально-экономическим статусом |1,9 |

|Прочие льготные категории |11,2 |

|Всего |100,0 |

Даже простой перечень этих категорий позволяет заметить, что

предоставляемые социальные трансферты являются, прежде всего, дополнением

пенсионной системы, частичной компенсацией отсутствовавшей ранее (и

слаборазвитой в настоящее время) системы страхования и завуалированной

прибавкой к заработной плате.

Сложившаяся в РФ система социальной защиты в общепризнанном понимании

таковой не является, поскольку лишь малая ее часть связана с ее истинным

предназначением ( организацией и предоставлением помощи нуждающимся. Сюда

относятся пособия на детей и, в некоторой степени, материальная поддержка и

социальное обслуживание инвалидов. В большинстве случаев низкие доходы не

являются официальным основанием для предоставления социальных трансфертов,

поэтому они попадают не к нуждающимся, а к «категориям».

Исследования2, проведенное в шести регионах РФ, показало, что во многих

случаях на уровне субъектов Федерации наделяются правом на получение

социальных трансфертов наделяются дополнительные категории граждан,

безотносительно к уровню их обеспеченности (см. табл. 2). Как правило, это

тот же набор социальных льгот, который предусмотрен законодательством о

ветеранах. Наблюдается зависимость: чем богаче регион, тем выше уровень

социального популизма. Однако широкое распространение такой практики

сдерживается нехваткой средств даже на финансирование возлагаемых на

регионы федеральных социальных обязательств.

1.3. Формы социальных трансфертов в РФ.

Социальные трансферты обычно привязаны к потреблению конкретных благ,

которые предоставляются их получателям либо бесплатно, либо со значительной

скидкой. Эти трансферты называются льготами. Таким образом, сначала

выделяются социально значимые категории граждан, а затем они наделяются

пакетами насущных, по мнению политиков, благ. В качестве таковых благ

фигурируют, прежде всего, услуги жилищно-коммунальных служб, транспорта,

связи и здравоохранения. В настоящее время в РФ на эти цели оцениваются в

350 млрд. рублей. Большая часть этой суммы, а именно, 250 млрд. руб.

расходуется по следующим конкретным направлениям:

по Федеральному закону "О ветеранах" - 25,1% всей суммы;

по Закону РФ " О реабилитации жертв политических репрессий" - 1,1%;

по Указу Президента РФ " О предоставлении льгот бывшим

несовершеннолетним узникам концлагерей..." - 0,3%;

по Закону РФ " О социальной защите граждан, подвергшихся радиации

вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" - 2,7%;

по Федеральному закону " О социальной защите инвалидов в РФ" - 19,8%;

по Федеральному закону " О статусе военнослужащих" - 6,9%;

по нормативным правовым актам, регулирующим льготы, пособия,

компенсационные выплаты, предоставляемые на детей - 33,6%;

по законам, регулирующим размеры пособий, компенсационных выплат,

стипендий учащимся, студентам, аспирантам, докторантам,

безработным, беженцам и др. - 9,8%;

по законам, регулирующим предоставление льгот судьям и работникам

правоохранительных органов - 0,7%.

Таблица 23.

Региональные трансферты категориям граждан безотносительно нуждаемости

(по состоянию на начало 2002 г.)

|Регион |Виды помощи |Получатели |Механизм |

|Белгородска|Льготы, |Почётные граждане |Без проверки |

|я область |аналогичные |области (7 чел.). |нуждаемости, без |

| |льготам по закону|Герои Соц. труда (55 |заявления, платежи |

| |«О ветеранах». |чел.). |– поставщикам |

| |Доплаты к пенсии.|Лица, участвовавшие в|льготируемых услуг.|

| | |разминировании(558 | |

| |Дотации на |чел.). | |

| |питание. | | |

|Вологодская|Льготы, |Участники |Без проверки |

|область |аналогичные |разминирования в |нуждаемости, без |

| |льготам по закону|Вытегорском районе. |заявления, платежи |

| |«О ветеранах». |Лица, внесшие вклад в|– поставщикам |

| |Доплаты к пенсии.|соц.-экон. развитие |льготируемых услуг.|

| | |области. | |

|Самарская |Денежные |Студенты-сироты. |Без проверки |

|область |компенсации. |Дети партизан. |нуждаемости, без |

| | |Заслуженные пилоты. |заявления, прямые |

| | | |выплаты получателям|

|Челябинская|Льготы по оплате |Инвалиды ВОВ I и II |Без проверки |

|область |жилья, |групп (9,2 тыс. чел.)|нуждаемости, без |

| |коммунальных | |заявления, платежи |

| |услуг и | |– поставщикам |

| |абонентской плате| |льготируемых услуг.|

| |за телефон | | |

|Чувашская |Льготы, |Многодетные семьи. |Без проверки |

|республика |аналогичные |Почётные доноры. |нуждаемости, без |

| |льготам по закону|Почётные граждане |заявления, платежи |

| |«О ветеранах». |Чувашской республики |– поставщикам |

| | |(чел.) |льготируемых услуг.|

|Хабаровский|Льготы, |Участники боевых |Без проверки |

|край |аналогичные |действий в Чечне |нуждаемости, без |

| |льготам по закону|(585чел.) |заявления, платежи |

| |«О ветеранах». | |– поставщикам |

| | | |льготируемых услуг.|

В результате привязки социальных трансфертов к потреблению благ

начинает действовать схема «больше потребляешь – больше получаешь». Вместе

с предоставлением этих трансфертов по категориальному принципу без учета

нуждаемости это приводит к ряду противоположных, с точки зрения истинных

целей социальной защиты, результатам.

Во-первых, большая часть трансфертов попадает в состоятельные

домохозяйства. Это подтверждается материалами, собранными в ходе

обследования домохозяйств в шести регионах (см. таблицу 2). В среднем по

шести регионам на долю наиболее доходных 10 % домохозяйств приходится от

34,0 % до 60,3 % общей суммы льгот и выплат, а на долю наименее

обеспеченных 10 % домохозяйств - от 1,4 % до 4,2 % от этой суммы.

Таблица 3.

Доля общей суммы льгот по группам домохозяйств в зависимости от уровня

благосостояния (в %, на начало 2002 г.)

| |Белг|Вологод.|Самарская |Хабаро|Челябин|Чувашска|

| |ород|область |область |вский |ская |я |

| |. | | |край |область|респуб. |

| |обла| | | | | |

| |сть | | | | | |

|Бедные |17,0|18,6 |20,8 |25,9 |28,7 |58,1 |

|домохозяйства*| | | | | | |

|в т.ч.: крайне|0,1 |1,6 |3,7 |4,5 |4,4 |12,9 |

|бедные** | | | | | | |

|Небедные |83,0|81,4 |79,2 |74,1 |71,3 |41,9 |

* Со среднедушевыми доходами ниже прожиточного минимума.

** Со среднедушевыми доходами ниже 50% от прожиточного минимума.

Во-вторых, поскольку значительная часть трансфертов привязана к благам

совместно потребляемых внутри домохозяйств, то значительная часть этих

трансфертов неизбежно перепадает тем членам домохозяйств, которые никакого

легального права на эти трансферты не имеют (см. таблицу 3).

Таблица 4.4

Число членов домохозяйства, получающих льготы, в зависимости от уровня

благосостояния домохозяйств, человек

| |В среднем |Среди бедных |Среди крайне |Среди небедных |

| |по выборке|домохозяйств |бедных |домохозяйств |

| | | |домохозяйств | |

|Хабаровский |1,8 |1,6 |1,3 |1,9 |

|край | | | | |

|Белгородская |1,7 |2,0 |1,0 |1,7 |

|область | | | | |

|Вологодская |2,1 |2,0 |1,8 |2,1 |

|область | | | | |

|Самарская |1,8 |1,6 |1,2 |1,9 |

|область | | | | |

|Челябинская |1,9 |1,7 |1,7 |1,9 |

|область | | | | |

|Чувашская |1,9 |2,0 |1,9 |1,8 |

|Республика | | | | |

В-третьих, порождается существенное неравенство между носителями одних

и тех же прав на социальные трансферты в зависимости от доступности

дотируемых благ:

а) по месту постоянного проживания. Ясно, что «льготник» проживающий в

сельской местности, практически не получает льгот, на которые формально

имеет право, поскольку основной их массив привязан к услугам развитой

городской инфраструктуры. Это порождает ярко выраженное неравенство в

распределении трансфертов между сельскими и городскими жителями (см.

рис.1)5;

Рис.1. Доля общей сумы льгот, получаемая сельскими домохозяйствами и доля

сельского населения в населении региона.

б) по состоянию здоровья. Многие носители прав на льготы не в

состоянии их потреблять, так как не имеют такой физической возможности.

Наиболее иллюстративными в этом плане являются различного рода транспортные

льготы.

В-пятых, значительная часть социальных трансфертов может «оседать» у

поставщиков дотируемых благ. Например, в регионах дотации предприятиям

общественного транспорта осуществляются из расчета 50 поездок в месяц на

одного обладателя права на бесплатный проезд. Однако большинство льготников

не делают такого числа поездок и, следовательно, часть трансферта

«притягивается» транспортным предприятием. Известный для экономиста эффект

«текущего ведра» – потери трансферта по мере его продвижения к конечному

получателю, хорошо иллюстрирует таблица 5.

Таблица 56.

Объем финансирования социальных льгот и выплат из консолидированного

бюджета регионов, доходящий до их получателей (2001г.)

| |Белг|Воло|Сама|Хаба|Челя|Чуваш.|

| |ород|год.|рска|ровс|б. |респуб|

| |. |обла|я |кий |обла|. |

| |обла|сть |обла|край|сть | |

| |сть | |сть | | | |

|Оплата льгот и социальных |650,|503,|784,|962,|974,|397,7 |

|выплат из консолидированного |9 |1 |4 |2 |1 | |

|бюджета (в среднем на одного | | | | | | |

|жителя за год, руб.) | | | | | | |

|Объем льгот и социальных |272,|237,|319,|457,|452,|182,9 |

|выплат в среднем на одного |1 |9 |3 |1 |0 | |

|жителя, доходящих до | | | | | | |

|потребителей (руб.) | | | | | | |

|Доля расходов на |41,8|47,3|40,7|47,5|46,4|46,0 |

|предоставление льгот и | | | | | | |

|социальных выплат, доходящая | | | | | | |

|до потребителей (%) | | | | | | |

Cследует указать на то, что организованные таким образом социальные

трансферты не спасают от бедности. Возникает их распыленность. Они

составляют незаметную часть в общих доходах бедных и беднейших домохозяйств

(см. таблицу 6).

Таблица 67.

Отношение льгот к доходам домохозяйств в зависимости от уровня

благосостояния (в %, на начало 2002 г.)

| |Белгоро|Вол|Сам|Хаб|Чел|Чувашс|

| |д. |ого|арс|аро|яби|кая |

| |область|дск|кая|вск|нск|респуб|

| | |ая |обл|ий |ая |. |

| | |обл|аст|кра|обл| |

| | |аст|ь |й |аст| |

| | |ь | | |ь | |

|Бедные |2,5 |5,8|6,5|9,4|11,|4,5 |

|домохозяйства | | | | |9 | |

|в т.ч.: крайне |1,5 |5,6|9,2|13,|12,|6,4 |

|бедные | | | |9 |9 | |

|Небедные |1,3 |2,6|2,2|6,5|5,8|2,9 |

|В среднем по |1,4 |2,9|2,6|7,1|6,8|3,6 |

|выборке | | | | | | |

Нельзя не отметить тот факт, что привязанные к потреблению трансферты

– это, по существу, натуральные трансферты. В этом своем качестве они

значительно уступают денежным трансфертам той же величины по уровню

удовлетворенности их получателя, поскольку ограничивает его свободу выбора.

В то же время натуральные трансферты получают распространение и на

уровне регионов. Речь идет здесь как о привязанных к потреблению льготах,

так и о прямых натуральных трансфертах социального характера (например,

бесплатная поставка дров, муки и т.п.). Прямые натуральные трансферты также

нередко не совпадают с оптимальной структурой потребительского выбора, но

часто оправдываются с помощью патерналистской риторики, построенной на том,

что денежные трансферты легче использовать не по «назначению». В то же

время натуральные трансферты открывают широкие возможности для

злоупотреблений (через манипуляции с ценами, сортностью поставляемых благ)

и возлагают дополнительную нагрузку на органы социальной защиты.

Если исходить из того, что эффективность социальной защиты

определяется тем, в какой мере та или иная разновидность социального

трансферта достигает тех, кто в этой защите нуждается, то очевидно, что

современная организация социальной помощи неизбежно обрекает ее на крайне

низкие результаты.

Более подробно я также хотела бы остановиться на рассмотрении таких

трансфертов, как пенсии, пособия по безработице и стипендии.

Пенсии

Пенсия - регулярные денежные выплаты, предоставляемые гражданам:

- при достижении определенного законом возраста; или

- по инвалидности; или

- в случае потери кормильца; или

- за выслугу лет и особые заслуги перед государством.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5