Реферат: Государственное предпринимательство в РБ

Впрочем, сейчас правительства в своем большинстве довольно спокойно относятся к тому, что ключевые отрасли экономик их стран переходят в руки иностранных компаний. Это особенно видно на при­мере Латинской Америки, где приватизация сопровождается массиро­ванной экспансией компаний развитых стран. Пример иного рода дает Франция, правительство которой в конце 1996 г. отказалось продать многопрофильный концерн "Томсон" южнокорейской фирме "Дэу". Наряду с прочими факторами в принятии такого решения сыграли свою роль и опасения, что благодаря этой сделке "Дэу" овладела бы новейшей военной технологией.

_____________________

3  - Савас Э.С. Приватизация: ключ к рынку. Пер. с англ., М.,"Дело", 1992, Гл. 3. 2 cm. Grossman G.M. Promoting Industrial Activities: A Surveyof Recent Arguments and Evidence. - OECD Economic Studies, 1990,Spring, N 14.

В качестве формы недобросовестного поведения может рассмат­риваться и противоречащее интересам общества использование дохо­дов от собственности. Если прибыль, процент, дивиденды, рента, роялти и т.п. по большей части потребляются или переводятся за рубеж, то переход собственности к государству может обеспечить как их реинве­стирование внутри страны, так и более социально приемлемое распре­деление доходов. Альтернативой такому переходу может служить на­ционализация не самих предприятий, а финансовых учреждений, через которые проходят их денежные потоки.

Неприемлемое с точки зрения общества распределение доходов также представляет собой своеобразное несовершенство рынка. Для преодоления такого несовершенства могут использоваться перераспре­делительные функции государственных предприятий. Однако именно эти функции рассматриваются их критиками как еще большее зло.

Британский экономист С. Литтлчайлд, возглавляющий ныне Управление регулирования электроэнергетики, утверждал, что основ­ная цель национализации не в повышении эффективности, а в перерас­пределении дохода. Американский экономист Л. Де Алесси называет государственные предприятия политическими, имея в виду, что они либо прямо возникают, либо в дальнейшем используются для реализации поли­тических целей (целей перераспределения доходов и богатства).

На практике это чаще всего означает занижение цен государствен­ных предприятий, а значит, субсидирование либо их завышение, следо­вательно, экспроприацию прибылей.

Возражения против заниженных цен государственных предприя­тий обычно обосновываются утверждением, что потребитель должен нести фактические издержки потребляемого блага, иначе де деформи­руется действие рыночного механизма. (Под схожим предлогом в ЕС практикуется ограничение государственных субсидий и частным пред­приятиям.) На этом же основании признается порочным и перекрест­ное субсидирование, т.е. занижение цен на одном рынке за счет их за­вышения на другом.

Однако в практике любой диверсифицированной частной компа­нии, производящей несколько близких и даже разнородных товаров, не редкость занижение цен на один товар при завышении цены другого. Это может быть вызвано различной остротой конкуренции на соответствующих рынках, сознательной маркетинговой политикой по про­движению продукта на рынок и т.п. Другое дело, что в отличие от го­сударственных предприятий устойчивое перекрестное субсидирование в частных компаниях представляет собой все же исключение, а не правило.

Важнейшей характеристикой ряда предоставляемых государством благ (услуги почты и телефонной связи, снабжение электроэнергией и т.п.) традиционно является их всеобщая и равная доступность. Под этим понимается их доступность всем без исключения лицам, незави­симо от их места жительства и достатка. Недаром во Франции их пред­почитают называть "социальными услугами". В отсутствие перекрест­ного субсидирования часть граждан просто лишится возможности по­треблять эти услуги.

Существуют аргументы и в пользу распределения доходов в форме завышения цен с направлением прибыли на известные общественные нужды.

Но все же почему надо создавать именно государственные пред­приятия, а не условия для выполнения вышеназванных функций част­ными предприятиями? Ведь если высок риск, можно разделять его (не путем участия в капитале) или в тех или иных формах страховать; если невелика доходность, можно повышать ее за счет предоставления суб­сидий; если высока монополизация, можно усиливать контроль над монополиями и/или поощрять конкуренцию; если складывающееся распределение доходов социально неприемлемо, можно корректиро­вать его с помощью налогов и т.п.

Некоторые необходимые условия, из которых вытекает целесооб­разность в тех или иных случаях государственного предприниматель­ства, были сформулированы выше. Достаточным же условием для то­го, чтобы отдать предпочтение государственному предпринимательст­ву, можно считать чрезмерно большой в отдельных случаях объем издержек государственного регулирования (трансакционных издержек регулирования). Они во многом зависят от полноты информации о предприятии (что отчасти определяется сферой деятельности, ибо одни более "прозрачны", чем другие) и того, кому оно принадлежит. Приня­то считать, что контроль над предприятием сопряжен с меньшими из­держками получения информации, принятия и доведения решений. Кроме того, там и тогда, где и когда необходимо оперативное вмеша­тельство, государственное предпринимательство предпочтительнее частного.

Выбор между полным (в форме национализации, муниципализации) или частичным огосударствлением (в форме регулирования) определяет­ся (или, во всяком случае, в теории должен определяться) сравнительной эффективностью (соотношением общих издержек и выгод) этих альтер­нативных форм организации. Но не только.

"Предпочтение [созданию - B.C.] государственной корпорации пе­ред другими стратегиями (такими как стимулирование или регулиро­вание) для исправления ли "естественных" рыночных провалов или же достижения- иных общественно желательных целей, - писал американ­ский исследователь французского государственного сектора X. Фейгенбаум, - представляет собой по сути политический выбор, поскольку различные решения сопряжены с различным распределением выгод"4.

Итак, дело не только в общем размере, но и в распределении вы­год, сопряженных с той или иной формой организации предприятия. Если национализация нередко была ориентирована на повышение соци­ального бремени государства, то приватизация направлена на его сни­жение.

Но это не единственная причина того, что последняя столь актив­но идет практически во всех странах мира. К настоящему времени сформировалась совокупность факторов,

обусловивших резкое сужение либо утрату экономических и социальных выгод от использования госу­дарственного предпринимательства и уменьшение самих возможностей его целесообразного использования.

Во-первых, во многих странах государственный сектор со време­нем потерял внутреннюю логику развития, стал слишком громоздким и диверсифицированным, а потому трудноуправляемым.

Во-вторых, преимущества государственного сектора оказались обесцененными в силу того, что последние несколько десятилетий прошли без серьезных политических и социальных потрясений (войн, катастроф и прочих катаклизмов мирового масштаба).

В-третьих, в этом же направлении действует повысившаяся за счет интернационализации возросшая эффективность рыночного регу­лирования.

В-четвертых, рост интернационализации и, в частности, создание крупных транснациональных компаний сделали если не невозможным, то затруднили успешное противостояние зарубежной конкуренции со стороны чисто национальных по капиталу (каковыми по определению являются государственные) компаний. Одним из следствий этого стал отказ правительств от попыток сохранить национальный контроль над стратегическими отраслями и предприятиями.

В-пятых, в силу повсеместного роста напряженности и дефицит­ности государственных финансов, правительствам стало недоставать средств, необходимых для развития государственных предприятий. Ес­ли в свое время именно государственная казна была крупнейшим ис­точником инвестиционных средств, то теперь эта роль во многих стра­нах перешла к национальным фондовым рынкам и международному рынку капитала. Но даже если бы у правительств и были средства, они не могли бы их использовать для поддержки государственных пред­приятий, ибо этому сейчас препятствуют международные организации (ЕС, ВТО и др.).

____________________

4  - Feigenbaum Н.В. The Politics of Public Enterprise. Oil and theFrench State. Princeton, 1985, p. xiv.

В-шестых, вследствие финансовых ограничений не только сузи­лись возможности правительств по оказанию поддержки государствен­ным предприятиям, но и возникла необходимость в изыскании допол­нительных источников пополнения казны. Приватизация и стала таким источником.

В-седьмых, преимущества государственного предпринимательства в части его регулирования отчасти сходили на нет по мере совершен­ствования режима регулирования частного сектора.

В-восьмых, государственные предприятия во многих случаях ока­зались (или, во всяком случае, стали считаться) менее эффективными, чем частные.

4. Проблемы низкой эффективности.

С начала 80-х годов широко распространилось мнение, что госу­дарственные предприятия заведомо менее эффективны, чем частные. Это суждение опирается на многочисленные свидетельства низкой доходности (или прямой убыточности) и высоких издержек предприятий государственного сектора. Однако делать из этого вывод, что государ­ственные предприятия, безусловно, во всех отношениях менее эффек­тивны, чем частные, было бы опрометчиво.

Сравнение государственных и частных предприятий может быть корректным, если бы те и другие были нацелены на достижение одних и тех же финансовых и технико-экономических результатов. Но их цели часто противоположны.

Вне зависимости от того, по каким причинам возникали государ­ственные предприятия, со временем они превращались в средство ре­шения глобальных народнохозяйственных задач. Их принуждали со­действовать решению конъюнктурных и структурных, макро- и микро­экономических задач государственного регулирования, осуществлению региональной политики и политики доходов, стимулированию научно-технического прогресса посредством внедрения новой техники, под­держанию "полной" занятости и т.п. Не было такого направления эко­номической политики, поддержки которого правительства не требова­ли бы от государственных предприятий. Само собой разумеется, что выполнение ими такого рода "общественных обязательств" не могло не сказываться на доходности, ибо было сопряжено с упущением выгоды и/или несением прямых убытков.

В силу наличия "общественных обязательств" обычно бывает чрезвычайно трудно определить, в какой мере низкие финансовые и техническо-экономические результаты государственных предприятий являются следствием выполнения таких обязанностей, а в какой обус­ловлены их неэффективной работой. В то же время нельзя отрицать и того, что помимо "общественных обязательств" многие черты государ­ственного статуса предприятий могут оказывать негативное влияние на эффективность их деятельности.

Особо следует подчеркнуть, что, каковы бы ни были выводы об эффективности государственных предприятий, функционирующих в условиях рыночной экономики, их нельзя переносить на государствен­ные предприятия, функционирующие в условиях централизованно управляемой нерыночной экономики, каковая существовала в социали­стических странах. В такой экономике чрезвычайно сильно действие факторов, влияющих в направлении снижения эффективности работы государственных предприятий.

Измерение производственной эффективности следует традиции разложения ее на две составляющие - техническую эффективность, под которой понимается минимизация физических объемов факторов (ре­сурсов), затрачиваемых на производство единицы продукции (полезного эффекта), и ценовую эффективность, подразумевающую минимиза­цию издержек, т.е. учет относительных цен расходуемых ресурсов.

Наряду с производственной выделяют также аллокационную (или аллокативную) эффективность, характеризующую степень, в какой распределение факторов производства позволяет производить наибо­лее общественно ценную из технологически возможных комбинаций товаров и услуг. Бытует и понятие динамической эффективности как способности генерировать инновационный процесс.

В эмпирических оценках эффективности масса и норма прибыли практически не используются, причиной чему то, что они могут отра­жать лишь рыночное положение предпринимателя, в частности, проис­текать из злоупотребления его монопольным положением. Если норма и масса прибыли с известными оговорками и применимы в качестве индикаторов эффективности, то только по отношению к частным, но никак не к государственным предприятиям. Ведь целью деятельности последних является максимизация эффективности на уровне не отдель­ной компании и даже не национализированного сектора в целом, а всей экономики, причем не только экономической, но и социальной.

Конечно, проще всего использовать в целях достижения обще­ственных обязательств ведомственные предприятия. Однако если вы­полнение таких обязательств сопряжено с несением издержек или не­дополучением прибыли, использовать их - значит прямо залезать в казну ведомства, что лишает такую практику привлекательности. Кро­ме того, ведомственные предприятия обычно невелики (исключение во многих странах составляла почтовая и телефонная службы, бывшие подразделениями министерствa связи), а значит, возможности несения ими общественных обязательств ограничены. Уже по этим двум при­чинам более привлекательным объектом использования для реализа­ции общественных обязательств были крупные и относительно финан­сово самостоятельные государственные корпорации.

Эффективность ведения производства определяется как внутрен­ними побудительными мотивами субъектов, так и внешними обстоя­тельствами, т.е. внутренним и внешним принуждением. Нынешние условия существования западных обществ определяет то, что эффек­тивность хозяйствования (как в частном, так и в государственном сек­торах) оказывается в решающей степени зависимой от внешнего при­нуждения: во-первых, от принуждения на рынке товаров и на рынках факторов производства (капитала и рабочей силы) и, во вторых, от внутрифирменного принуждения - принуждения со стороны собствен­ников средств производства. Собственническое принуждение выступа­ет в форме контроля над деятельностью предприятия с целью обеспечения того, чтобы она велась в интересах собственников и по предпи­сываемым ими правилам. Принуждение конкуренцией на рынке това­ров обеспечивает насильственное согласование интересов производи­телей и потребителей. Однако поскольку фирма представляет собой иерархически организованную структуру, объединяющую собственни­ков различных факторов производства (капитала, рабочей силы и т.п.) с различными, а в чем-то и противоположными интересами, воздей­ствие конкуренции на рынке конечной продукции фирмы на эффектив­ность работы каждого из них носит весьма косвенный, опосредован­ный характер. Более активное принуждение достигается, когда конку­ренция развертывается на рынках не только товаров, но и факторов производства - капитала и рабочей силы.

Отличие государственного предпринимательства заключается в том, что сила экономического принуждения - как со стороны рынка, так и со стороны собственников - в нем теоретически, а часто и практически обычно меньше, чем в частном.

Плохую службу государственным предприятиям часто служило то обстоятельство, что они не могли обанкротиться, поскольку во всех случаях им была гарантирована финансовая поддержка правительства.

В случаях, когда национализации подвергалась большая часть предприятий отрасли, они объединялись в единые отраслевые комплек­сы. Монопольная структура национализированных отраслей возникала не только и не столько в силу одновременности перехода в собствен­ность государства преобладающего числа действовавших в них компа­ний, сколько вследствие последующего слияния последних в единые отраслевые организации. Интегрирование самостоятельных компаний в единую структуру мотивировалось ликвидацией ненужной конкурен­ции, экономией на издержках управления и вообще накладных расхо­дах, возможностью осуществления единой политики в отношении тех­нологии производства, стандартов, качества.

Сосредоточение отраслевого производства в одной организации также облегчало управление им со стороны государственных органов и лиц, выступающих от имени собственников: ведь контролировать и отслеживать деятельность одной, пусть и крупной компании, вроде бы проще, чем многих мелких. Другое дело, что эффективность такой ор­ганизации отрасли, в конечном счете, нередко оказывалась меньшей, чем при наличии ряда производителей.

Курьезно, но переход предприятий под контроль государства ино­гда вел не к большей, а к меньшей информированности о них государ­ственных органов управления, а, следовательно, ослаблению контроля с их стороны. После национализации ряда фирм в 80-е годы министерство финансов Франции, которому они стали формально подконтроль­ны, стало располагать о них не большей, а меньшей информацией. Если, будучи частными, они могли получить субсидии только после пре­доставления министерству соответствующей информации, то статус государственных позволил их директорам апеллировать непосредст­венно к президенту страны.

Данные о сравнительной эффективности государственных и част­ных предприятий в ведущих странах свидетельствуют, что в конкурент­ных отраслях серьезных различий между ними не наблюдается. Это может объясняться как большим внешним принуждением, так и мень­шим объемом "общественных обязательств" (в силу невозможности их нести в условиях конкуренции с частными предприятиями, не обреме­ненными таковыми). "В случае старых демократических стран, таких как Англия и Франция, - заключает известный экономист Ж.-Ж. Лаффон, - нет четких эмпирических свидетельств превосходства какой-либо формы собственности, особенно, если учитывать качество долго­срочных решений, таких как инвестиции. Эмпирические свидетельства либо не существуют, либо не дают однозначной картины; некоторые государственные фирмы функционируют хорошо, другие плохо".5

Обычно порочность режима государственных имущественных прав выводится из сравнения с режимом прав открытого акционерного общества, акции которого котируются на рынке.

Права на государственные предприятия недобровольны для каж­дого отдельно взятого субъекта, следовательно, неотчуждаемы, непе­редаваемы. Невозможность концентрации имущественных прав (субъект обладает ими наравне с остальными членами общности -страны, штата и т.п.) определяет и отсутствие специализации на кон­троле. Иначе говоря, ни один гражданин-собственник не заинтересован в осуществлении контроля, поскольку сопряженные с ним издержки многократно перекрывают его выгоды.

Частные права, напротив, добровольны, следовательно, отчужда­емы, передаваемы. Они могут концентрироваться, значит, возможна и специализация на контроле.Однако волна внутренних выкупов, активность, с которой в по­следние годы в развитых странах обсуждаются проблемы корпора­тивного управления, свидетельствует, что контроль над частными компаниями оставляет желать много лучшего. Членство в советах дирек­торов и административных (наблюдательных) советах нередко резер­вируется для своих или нужных людей, которые не будут задавать лишних вопросов. Крупные акционеры, которыми в большинстве стран в настоящее время являются финансовые институты, по разным причинам до недавнего времени предпочитали не вмешиваться в веде­ние дел управляющими. Т.е. собственники не контролировали управ­ляющих непосредственно ни через советы, ни через участие в общих собраниях. Наконец, слияния и поглощения, которые как будто долж­ны дисциплинировать управляющих, нередко осуществлялись в инте­ресах управляющих, а не собственников.

Важнейшим достоинством акционерного общества признается то, что в случае, когда его акции котируются на бирже, информация о его деятельности отражается в рыночной цене предприятия. Эта оценка тем точнее, чем более развит вторичный фондовый рынок. Он же тем больше развит, чем более ликвиден, и тем более ликвиден, чем, при прочих равных условиях, ччще акции переходят из рук в руки. Послед­нее же наблюдается, когда собственники краткосрочно ориентированы, преследуют спекулятивные цели. Но тогда и ценность компании ока­зывается искаженной.

___________________________

5  - Laffont J.-J. Comment on "Public versus Regulated PrivateEnterprise", by Willig. -Proceedings of the World Bank AnnualConference on Development Economics 1993. Washington, 1994, p. 175.

Наиболее серьезный аргумент против государственных предприя­тий - это произвол политиков и государственных чиновников, исполь­зование государственных предприятий ради достижения своих своеко­рыстных целей. Однако схожий феномен - злоупотребление контроли­рующим собственником своим доминирующим положением - наблю­дается и в частных компаниях, хотя следует полагать - в данном случае ущерб обществу меньше, чем в первом.

Итак, как при наличии контроля со стороны собственника, так и при его отсутствии, нет оснований априорно полагать, что частные предприятия всегда и везде более эффективны, чем государственные.

Приватизация, несомненно, способна повысить (что не значит, что происходит это автоматически) частную эффективность - эффектив­ность конкретного предприятия, измеряемую прибыльностью и уровнем издержек. Правда, при этом следовало бы одновременно учитывать и последствия приватизации для общественной эффективности, но по­следняя трудноизмерима. Кроме того, в ходе приватизации, точно так же как когда-то национализации, рост эффективности происходит не столько за счет перехода имущественных прав, сколько сопровождаю­щей его рационализации производства.

5. Механизмы обеспечения эффективного функционирования

Низкая эффективность государственных предприятий там, где она действительно наблюдалась, во многом имела своей причиной недоста­точность контроля со стороны органов государственного управления.

Как и прочие предприятия, государственные подлежат регулиро­ванию со стороны органов по контролю за соблюдением антимоно­польного законодательства и поощрению конкуренции. (В последнее время особую активность в этом проявляет антитрестовское управле­ние Италии.) Кроме того, деятельность государственных корпораций подотчетна парламенту. Эффективность ведения ими дел проверяется аудиторами (обычно государственными же), а в ряде случаев также специально создаваемыми комиссиями, в том числе парламентскими.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5