Реферат: Российское экологическое законодательство: современное состояние и перспективы развития

---------------

1 Гражданское право / Под ред. Ю.К.Толстого. М., 1996. С.35.

30

правило, не происходит, и судьи, "слепо следуя накатанной колее", выносят неправовые решения.

В России действует ряд постановлений пленумов судов в области охраны окружающей природной среды: Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 7 июля 1983 г. N 4 "О практике применения судами законодательства об охране природы" 1 , Постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 октября 1993 г. N 22 "О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР "Об охране окружающей природной Среды" 2 .

---------------

1 Бюллетень Верховного Суда СССР. 1983. N 2. С.10-13.

2 Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1994. N 3. С.87-93.

31

2. СООТНОШЕНИЕ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО

ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ

ФЕДЕРАЦИИ

Особенностью Российского государства является его характеристика в качестве федеративного, состоящего из "государств и (или) госудаственно-подобных образований, близких по статусу к государству" 1 . В соответствии со статьей 5 Конституции РФ к ним относятся республики, края, области, города федерального значения, автономные области, автономные округа. Республика в составе РФ, представляя собой государство, имеет свою конституцию, остальные субъекты РФ имеют свои уставы.

В статье 72 Конституции РФ прямо предусмотрено, что природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры относятся к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ. К совместному ведению относятся также вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.

Статья пятая Конституции РФ, перечисляя ряд субъектов РФ, говорит об их равноправии, т.е. "обладании всеми ими одинаковым конституционно-правовым статусом субъекта Федерации, а также идентичности компетенции. Равноправие выражается и в праве всех субъектов Федерации иметь свои законы и другие акты законодательства" 2 .

---------------

1 Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994. С.60.

2 Там же. С.73.

32

По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ. Данное положение, предусмотренное частью 2 статьи 76 Конституции РФ, имеет принципиально важное значение, так как охрана окружающей среды, природопользования, обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, вопросы выделения, пользования и распоряжения природными ресурсами находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов.

Частью 5 статьи 76 Конституции РФ установлено твердое правило: законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон. Однако, немало примеров нарушения данной нормы Конституции РФ. Так, 15 февраля 1994 года был заключен Договор Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан" 1 .Как заметил И.Я.Дюрягин, статья VI указанного Договора содержит положения о том, что в случае противоречия между федеральным законом и нормативным актом Республики Татарстан, данного рода противоречия переводятся в разряд споров РФ и Республики Татарстан и подлежат разрешению в согласованном порядке. Вместо однозначного признания силы федерального закона вводится процедура опротестования федеральными органами законов Республики Татарстан, противоречащих Договору 2.

---------------

1 Российская газета. 1994. 18 февраля.

2 Кокотов А.Н., Саликов М.С. Проблемы региоанльного управления и законодательства // Российский юридический журнал. 1994. N1. С.6.

33

Рассматривая экологическое законодательство субъектов РФ, необходимо определить его место в системе общероссийского экологического законодательства. Экологические законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ занимают обособленное положение в указанной структуре.

Каждый субъект Федерации изначально обладает неповторимыми социальными, экономическими, природными и другими условиями, что в конечном счете влияет на различие регулирования экоголо-правовых отношений. Федеральное экологическое законодательство не может учесть всех особенностей конкретного региона. Поэтому возникающие пробелы в законодательстве могут быть ликвидированы законодательством субъектов РФ.

На сегодняшний момент мы можем говорить о формировании региональных законодательных систем. Нормативные правовые акты экологического законодательства субъектов РФ автономны по отношению друг к другу.

Рассматривая соотношение федерального экологического законодательства и законодательства субъектов РФ, важно выделить их взаимную связь.

Республика Мордовия (далее РМ) одна из тех субъектов РФ, которые 31 марта 1992 года подписали Федеративный договор и распространили его действие на свою территорию 1.

Актом, имеющим высшую юридическую силу и прямой действие на всей территории республики признается Конституция РМ 2 . Неотъемлемой частью Конституции РМ стали нормы, касающиеся совместного

---------------

1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 67. Ст.898.

2 Известия Мордовии. 1995. 22 сентября.

34

ведения РФ и РМ, которые в статье 18 нашли юридическое оформление, повторяя часть 1 статьи 72 Конституции РФ.

В соответствии со статьей 8 Конституции РМ, земля и другие природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народа, проживающего на его территории и могут находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности.

По предметам совместного ведения, т.е. по вопросам владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами, а также по вопросам природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, Республика Мордовия принимает законы и иные нормативные правовые акты в соответствии с федеральными законами.

Возглавляя систему экологического законодательства РМ, Конституция РМ служит "образцом соответствия", на основе которого принимаются все остальные нормативные правовые акты.

Следующими по юридической силе можно назвать законы, принимаемые высшими представительным и законодательным органом власти - Государственным Собранием РМ, а также действующие законы, приныте бывшим Верховным Советом МАССР.

На сегодняшний момент в РМ нет головного акта, определяющего вопросы взаимоотношения общества и природы. В связи с этим в этой области применяется российской экологическое законодательство. Однако, в развитии природоресурсового законодательства сделаны определенные шаги. Так, в настоящее время действует Земельный кодекс МАССР 1 , Лесной кодекс РМ 2.

---------------

1 Советская Мордовия. 1992. 13 марта.

2 Ведомости Верховного Совета РМ. 1994. N 6-8. Ст.150.

35

Говоря об экологизированных законах республики, хотелось бы выделить Закон РМ от 11 ноября 1996 года "О государственной экспертизе градостроительной документации, целевых инвестиционных программ и проектов строительства в РМ" 1. Ряд статей данного законодательного акта противоречит Федеральному закону "Об экологической экспертизе" 2, в соответствии с которым специально уполномоченным органам в области экологической экспертизы на территории субъектов Федерации является территориальный орган Минприроды РФ (на территории Республики Мордовия - Министерство экологии и природопользования РМ), который имеет исключительное право на проведение государственной экологической экспертизы.

Однако, в соответствии с Законом РМ "О государственной экспертизе градостроительной документации, целевых инвестиционных программ и проектов строительства в РМ", органы государственной экологической экспертизы образуются и аккредитуются при Госэкспертизе РМ, осуществляя свою деятельность под ее руководством. Поэтому, в данный Закон должны быть внесены изменения, которые ликвидировали бы возникшие противоречия.

Кроме законов, Государственное Собрание РМ, в соответствии с частью 1 статьи 45 Конституции РМ, принимает постановления. Примером такого рода актов могут служить: Постановление Государственного Собрания РМ от 20 июня 1995 года "О положении о внебюджетном экологическом фонде РМ" 3; Постановление Государственного Собрания РМ от 20 июня 1995 года "Об использовании средств экологического фонда РМ" 4. ---------------

1 Ведомости Государственного Собрания РМ. 1996. N 14. Ст.481.

2 Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст.4556.

3 Известия Мордовии. 1995. 11 июля.

4 Известия Мордовии. 1995. 11 июля.

36

В соответствии с частью 1 статьи 23 Конституции РМ высшим должностным лицом и главой государства является Глава РМ, который издает указы и распоряжения. Однако, пока не было принято ни одного такого рода экологизированного акта.

Самую многочисленную группу нормативно-правовых актов представляют постановления и распоряжения Правительства РМ, наделенного правом издания этих актов. Правительство РМ, являясь высшим органом исполнительности власти РМ, обеспечивает проведение в РМ единой государственной политики в области экологии (часть 2 статьи 54 Конституции РМ). Среди подобных постановлений можно вдыелить: Постановление Правительства РМ от 25 июля 1996 года "О красной книге РМ" 1 ; Постановление Правительства РМ от 27 марта 1996 года "О региональной научно-технической программе "Научное обеспечение экологической безопасности населения и устойчивого развития РМ" 2 ; Постановление Правительства РМ от 16 августа 1996 года "О создании Научно-координационного совета социально-экологической реабилитации РМ" 3 ; Постановление Правительства МССР от 31 марта 1993 года "О неотложных мерах по обеспечению радиационной безопасности на территории МССР" 4 и т.д.

В случае противоречия постановлений и распоряжений Правительства РМ федеральному или региональному законодательству Глава РМ вправе их отменить.

Особую роль в регулировании эколого-правовых отношений играют нормативные акты министерств и ведомств на территории РМ. В первую очередь хотелось бы сказать о правотворчестве Министерства ---------------

1 Справочно-правовая система "Гарант" - Информ.база "Законодательство Республики Мордовия". Версия от 31 мая 1997 г.

2 Там же.

3 Там же.

4 Там же.

37

экологии и природопользования РМ, которое является республиканским органом исполнительной власти, а также территориальным органом Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ (ныне Государственный комитет РФ по охране окружающей среды). Статус данного министерства находится в подвешенном состоянии. Так, 15 апреля 1996 года постановлением Правительства РМ было утверждено Положение о Министерстве экологии и природопользования РМ 1, которое отменило ранее действовавшее постановление Правительства МССР от 2 сентября 1993 года "Об утверждении Положения о Министерстве экологии и природопользования Мордовской ССР" 2. Положение первое принято, но оно не утверждено вышестоящим органом, т.е. Государственным комитетом РФ по охране окружающей среды. Указом Президента РФ от 14 августа 1996 года N 1177, утверждившим структуру федеральных органов исполнительной власти, полномочия по использованию природных ресурсов переданы Министерству природных ресурсов РФ. По нашему мнению, полномочия по природопользованию и на территории РМ должны быть переданы соответствующему органу.

Одной из основных функций Министерства экологии и природопользования РМ является формирование региональной нормативно-методической базы в области охраны окружающей среды, что означает принятие в том числе нормативно-правовых актов, касающихся этих вопросов. Но, как показывает анализ законодательства, представленным правом Министерство не пользуется. Прокуратурой РМ была проведена проверка законности применения Министерством экологии и природопользования РМ Закона РСФСР "Об охране окружающей при---------------

1 Справочно-правовая система "Гарант" - Информ.база "Законодательство Республики Мордовия". Версия от 31 мая 1997 г.

2 Там же.

38

родной среды". Выявленные нарушения вызвали необходимость обращения в данной Министерство с Представлением об устранении нарушений законности 1 .В деятельности Министерства, его должностных лиц имелись существенные недостатки, не позволяющие в полном объеме качественно обеспечить исполнение экологического законодательства. Меры, принимаемые в отношении предприятий-нарушителей экологического законодательства, органами Государственного экологического контроля оказались неэффективными, поскольку не достигали конечного результата - устранения допущенных нарушений. По значительному количеству экологических правонарушений, в результате которых причинялся вред окружающей природной среде, он не компенсируется. Кроме того, в последние два года совершенно не используется Министерством, его территориальными органами предоставленное законом право об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятий, сооружений, иных объектов и любой деятельности, причиняющий вред окружающей природной среде и несущей потенциальную опасность для здоровья человека. Часты случаи нарушения требований КоАП РСФСР. Так, оформление протокола об экологическом правонарушении производится с нарушением установленного законом порядка, с превышением предусмотренного срока.

Нарушения требований действующего природоохранительного законодательства стали возможны по причине, в одних случаях недостаточности знаний специалистами действующего законодательства, в других - несоблюдения требований должностной дисциплины, либо просто халатности, а также отсутствия в Министерстве юридической службы 2. ---------------

1 Архив Прокуратуры РМ. 1996. Наряд N 7-1-96.

2 Там же.

39

Сегодня в Министерстве, да и в целом в республике некому вести разработку актов экологического законодательства. И первая причина тому - отсутствие необходимых средств, а также отсутствие заинтересованности высших должностных лиц.

Кроме Министерства экологии и природопользования РМ действуют и другие ведомства. Так, Государственный комитет по лесу РМ в пределах своих полномочий осуществляет государственный контроль за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов. Но как указывается в Представлении об устранении нарушений законности 1 , направленном в Государственный комитет по лесу РМ Прокуратурой РМ, в работе должностных лиц этого учреждения допускаются существенные недостатки. Это, как правило, происходит при оформлении материалов о правонарушениях. Направляемые материалы не всегда содержат необходимые документы, заключения специалистов, правовое обоснование требований о привлечении к ответственности виновных лиц. В отношении многих лиц, совершивших правонарушения, никакие меры административного характера не приняты.

Наблюдаются случаи издания актов, явно противоречащих действующему экологическому законодательству. Так, Прокуратурой РМ был опротестован приказ председателя Государственного комитета по лесу от 5 июля 1995 года N 70, в соответствии с которым при Госкомлесе РМ создана административная комиссия 2. Однако, коллегиальные органы (административные комиссии), уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях согласно ст.ст.194, 196 КоАП РСФСР, образуются лишь представительными ---------------

1 Архив Прокуратуры РМ. 1995. Наряд N 7-1-95.

2 Архив Прокуратуры РМ. 1996. Наряд N 7-1-96.

40

органами власти, а полномочия должностных лиц рассматривать эти дела предусмотрены статьей 198 КоАП РСФСР. В пределах своей компетенции должностные лица Госкомлеса РМ имеют право налагать административные взыскания на юридических и физических лиц за нарушения, допущенные ими и предусмотренные статьей 84 Закона РФ "Об охране окружающей природной среды" и статьей 76 КоАП РСФСР, а статья 221 КоАП РСФСР содержит указание о праве должностных лиц различных уровней от имени органов лесного хозяйства рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания. Исходя из этого, приказом была образована административная комиссия, создание которой действующим законодательством не предусмотрено.

Особую роль в соблюдении экологического законодательства и устранения его нарушений можно отвести Прокуратуре РМ. Являясь одним из органов, поддерживающим режим законности на территории РМ, она обладает широкими полномочиями, иногда оставаясь единственным защитником государственных и общественных интересов. Так, постановлением Ромодановской поселковой администрации Ромодановского района РМ был выделен гражданину А. земельный участок для строительства жилого дома в водоохранной зоне озера Ладка, которое, в соответствии со статьей 64 Закона РСФСР "Об охране окружающей природной Среды" 1,Постановлением Совета Министров МАССР от 25 января 1994 года N 21 "Об утверждении Положения о государственных природных заказниках в Мордовской ССР, Положения О памятниках природы в Мордовской ССР и перечня природных объектов, признанных памятниками природы республиканского значения" 2,Постановлением Совета Министров МАССР от 24 апреля 1989 ---------------

1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. N 10. Ст.457.

2 Справочно-правовая система "Гарант" - Информ.база "Законодательство Республики Мордовия". Версия от 31 мая 1997 г.

41

года N 113 "Об водоохранных зонах (полосах) рек, озер, водохранилищ в Мордовской АССР" 1 было отнесено к памятникам природы республиканского значения. Прокурор РМ, выступив в защиту государственных и общественных интересов, предъявил иск Ромодановской поселковой администрации о признании незаконным постановление администрации о предоставлении земельного участка. Решением Ромодановского районного суда РМ постановление Ромодановской поселковой администрации было признано незаконным и отменено 2.Министерство же экологии и природопользования РМ путем согласования данный земельный участок повторно передало гражданину А., явно нарушив нормы экологического законодательства. Материалы этого дела находятся в Прокуратуре РМ и, вероятней всего, возобновится новый судебный процесс.

Правовое регулирование охраны окружающей среды регионов РФ реализуется в форме региональной экологической политики, которая представляет собой "объективно обусловленные начала и способы оптимального взаимодействия человека с окружающей природной средой на относительно обособленной территории страны 3. Но на сегодняшний день нет четко выраженной концепции управления охраной окружающей среды регионов, хотя именно решение проблемы развития и совершенствования законодательства об охране природы субъектов РФ в значительной степени зависит от правильного определения места нормативно-правовых актов в системе экологического законодательства и выявление сходств и различий региональных и федеральных актов. Каждый субъект РФ, обладая неповторимыми геогра---------------

1 Архив Министерства экологии и природопользования РМ. 1996.

2 Архив Ромодановского районного суда РМ. 1996. Д.2-13/96.

3 Калиниченко Т.Г. Правовое регулирование охраны окружающей среды регионов // Государство и право. 1994. N 7. С.70.

42

фическим, климатическим, экономическим своеобразием, требует адекватной системы управления охраной окружающей среды.

Заслуживают внимания выводы И.Ф.Панкратова, основанные на сравнительном исследовании законов "Об охране окружающей природной среды" России и ее субъектов. Так, например, в Республике Адыгея принято постановление Верховного Совета о порядке действия на территории республики Закона "Об охране окружающей природной среды" России. Таким образом, по мнению автора, "Адыгея как бы ратифицировала российский закон и полностью распространила его действие на свою территорию, закрепив в этом постановлении несколько норм, отражающих ее специфику". В Башкирии же был принят экологический кодекс. Текстуально он почти идентичен российскому Закону, но немного различается по структуре. Статья 3 Кодекса, посвящена праву собственности на природные ресурсы, последние объявляются собственностью Башкирии. По такому же пути зачастую идут и другие субъекты Федерации, считая себя собственниками природных ресурсов. Все это требует именно в ближайшее время решения вопроса о разграничении компетенции по распоряжению природными ресурсами 1.

Представляется интересным мнение В.И.Романова, который считает, что на уровне Российской Федерации законодательно пытаются урегулировать абсолютно все, не оставляя почти ничего субъектам РФ. А выходом из сложившейся ситуации было бы разграничение в федеральном законе предметов ведения или вопросов ведения между РФ и ее субъектами, а уже последние сами определяли бы, что входит в полномочия законодательного органа этого субъекта и исполнительного органа 2. ---------------

1 Бакунина Т.С., Голиченков А.К., Козырь О.М. Актуальные проблемы земельного и экологического права // Государство и право. 1995. N 12. С.141-142.

2 Там же. С.142.

43

Региональное разделение природных ресурсов на собственность федеральную и собственность субъектов Федерации, как пишет Н.Н. Осокин, приводит к тому, что правотворчество последних направлено на экономическую выгоду без учета того, что эти самые природные ресурсы имеют общенациональное значение. Поэтому полномочия по управлению природными ресурсами должны быть разграничены, а управлять ими субъект РФ должен по согласованию с Федерацией, в свою очередь центральные органы власти не должны без согласия субъектов распоряжаться природными ресурсами. Выбор такой концепции, по мнению автора, позволит сохранить единое экономическое и экологическое пространство России 1.

Однако, наделение субъектов РФ правом законотворчества по широкому кругу вопросов обязательно приведет к росту противоречий между федеральной и региональной законодательными системами, к конфликтам органов власти РФ и ее субъектов. Разрешение споров центра и регионов в цивилизованных формах, как отмечает Ю.А.Тихомиров, способно помочь коллизионное право, которое необходимо разрабатывать уже сейчас 2.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5