Реферат: Европейский парламент

Начиная с 1986 г. акт об утверждении бюджета Сообще­ства подписывается председателем парламента. Надо доба­вить, что Европейский парламент, начиная с 1970 г., пол­учил право участвовать в обсуждении и принятии всех фи­нансовых документов и тем самым законодательствовать в этой сфере наряду с Советом.

Применительно к нормотворческим полномочиям Евро­пейского парламента следует различать процедуру консуль­таций, процедуру согласования, процедуру сотрудничества, а также соучастие в придании силы договорам о вступлении в Европейское сообщество и соглашениям об ассоциирован­ном членстве.

Процедура консультации. Как уже говорилось, право из­дания правовых норм принадлежит не парламенту, а орга­нам, представляющим правительства государств-членов, то есть совету министров и в известной степени Комиссии Ев­ропейского сообщества. Полномочия парламента сводятся к праву высказывать свое мнение о проектах решений, прини­маемых уполномоченными на то органами. Но не следует недооценивать влияния парламента. Практика показывает, что в тех случаях, когда парламент не соглашается с пред­ложениями законодательного характера, они подвергаются изменениям в направлениях, указанных парламентом.

Процедура консультаций с Европейским парламентом обязательна при принятии правил о свободе передвижения товаров внутри Сообщества через границы государств-чле­нов, о совместной сельскохозяйственной политике, при из­дании правовых норм, имеющих целью экономическое и социальное сближение, проведение совместной политики в об­ласти исследований, при выработке норм по охране окружа­ющей среды.

Процедура консультации начинается с того, что законно-творческие органы — Совет и Комиссия передают в Евро­пейский парламент проекты правовых норм. Проекты рас­сматриваются компетентной парламентской комиссией. Пар­ламентская комиссия докладывает свои соображения парламенту, который принимает так называемую “законода­тельную резолюцию”. Парламент может согласиться с законопредложением, тогда председатель парламента передает в Совет или Комиссию текст предложения в том виде, в каком он одобрен парламентом.

Европейский парламент может предложить поправки к тексту. Они рассматриваются внесшим законодательный текст органом, который принимает те из них, с которыми согласен. Таким образом, снимается подчас значительная часть разногласий, возникших между внесшим текст орга­ном и парламентом. Парламент может также предложить Комиссии взять свое законопредложение обратно, что озна­чает возражение парламента против его принятия. Если Ко­миссия не снимает своего предложения, то парламент обязан обсудить его в двухмесячный срок. Комиссия обязана инфор­мировать парламент о тех мерах, которые приняты в соот­ветствии с заключением парламента.

Заключения парламента не носят принудительного ха­рактера. Совет вправе проводить намеченную им политику и принимать соответствующие решения. Он может учесть, а может и не учесть высказанное парламентом в его за­ключении мнение. Но избежать обращения в парламент Совет и Комиссия не могут. Необходимость проведения консультаций обеспечивается тем, что если нормотворческие органы не обратились за консультацией в Европей­ский парламент в тех случаях, когда они в соответствии с договорами обязательны, то принятый ими акт не имеет силы и аннулируется.

Процедура согласования  была выработана в начале 70-х гг., когда полномочия парламента были расширены. Отныне было установлено, что делегации парламента и Со­вета встречаются в июле каждого года, то есть еще до того, как Совет официально представляет проект бюджета в пар­ламент, и в процессе этой встречи делается попытка снять возможные противоречия между парламентом и Советом. Таким образом, Совет имеет возможность внести проект бюджета Сообщества уже с учетом позиции парламента, по­скольку в состав его делегации, как правило, входят пред­ставители основных политических групп. Вторая встреча де­легаций парламента и Совета проводится в конце ноября, то есть в период, когда парламент уже официально высказал свои замечания по бюджету (который, напомним, вырабаты­вается и представляется Советом), а Совет должен внести поправки в бюджет для представления их в парламент.

Процедура согласования была установлена и для облегче­ния прохождения через парламент проектов той категории правовых норм, действие которых будет иметь определенные финансовые последствия. Естественно, что к этим нормам проявляется особый интерес и они нередко вызывают сомне­ния и возражения по крайней мере части депутатов парла­мента. Резолюция Совета 1970 г. обязала Комиссию не ог­раничиваться представленными в парламент проектами ак­та, но сопровождать их документом, содержащим анализ последствий их принятия для финансового положения Сооб­щества. Сам Совет взял на себя обязательство тесно сотруд­ничать с парламентом во время изучения проектов этих ак­тов, сообщать ему о мотивах их предложения, то есть делать все необходимое для того, чтобы недостаточная информиро­ванность парламента не привела бы к принятию им отрица­тельного заключения. Процедура согласования была конкре­тизирована в 1975 г. в Совместной декларации парламента, Совета и Комиссии.

Принятие процедур согласования явилось свидетельством возрастающей роли Европейского парламента в механизме Сообщества. Но парламент не удовлетворен отводимой ему ролью. Что же касается Совета, то практика показывает, что он нередко пытается действовать методами давления на пар­ламент.

Процедура сотрудничества, введенная Единым европей­ским актом в 1986 г., дает Европейскому парламенту воз­можность оказывать большее влияние на принятие правовых норм, относящихся к внутреннему рынку, социальной пол­итике экономической и социальной интеграции, исследова­тельской деятельности и техническому развитию, то есть к тем направлениям деятельности Сообщества, которые не только наиболее существенны для образования начиная с 1993 г. Европы “без границ”, но и которые вызывают наи­больший интерес населения Европы.

Процедура сотрудничества не ограничила законодатель­ных полномочий Совета и Комиссии. Но она обязала их тес­нее взаимодействовать с парламентом. Отныне при рассмот­рении правовых норм, относящихся к указанным выше об­ластям, в парламенте проводится не одно, а два чтения. В результате первого чтения определяется позиция парламен­та в отношении внесенных предложений. Если ранее Совет был вправе сразу же принять свое решение, то теперь он должен определить свое отношение к заключению парламен­та, мотивировав и противопоставив свои аргументы той ча­сти заключения парламента, с которой он не согласен, или внести изменения в законодательные предложения. Совет и Комиссия должны представить парламенту всю необходи­мую ему информацию.

Получив возражения Совета (так называемую “общую позицию”), парламент приступает ко второму чтению. В трехмесячный срок он должен принять решение и либо со­гласиться с возражениями Совета, либо внести в них поправ­ки, либо, наконец, отклонить проект.

Если поправок нет, то Совет принимает норму в оконча­тельном виде, определенном в “общей позиции”. Если же парламент предложил внести поправки, то Комиссия может пересмотреть “общую позицию” и исправленный вариант представить в Совет. Для одобрения представленного Комис­сией документа достаточно квалифицированного большинст­ва в Совете, но для того, чтобы Совет не согласился с пред­ложением Комиссии, необходимо единогласие.

Комиссия не может вообще игнорировать поправки, пред­ложенные парламентом. Не принятые Комиссией поправки вместе с ее заключением передаются в Совет, который мо­жет их принять лишь единогласным решением.

О действенности процедуры сотрудничества свидетельст­вует тот факт, что половина поправок, предложенных Евро­пейским парламентом в первом чтении, принимается Сове­том. Число принятых Советом поправок, предложенных пар­ламентом во втором чтении, составляет приблизительно 25%. Таким образом, Европейский парламент является в из­вестной мере соучастником создания европейского права.

К числу положений, расширяющих роль Европейского парламента в управлении делами Сообщества, особое место принадлежит процедуре соучастия парламента в заключе­нии договоров о принятии новых членов и соглашений об ассоциированном членстве.

Единым европейским актом было установлено, что для вступления в Сообщество нового европейского государства необходимо согласие Европейского парламента, который принимает решение абсолютным большинством голосов сво­их членов. В этой связи предусмотрено, что парламент ин­формируется Советом или Комиссией перед началом перего­воров о принятии нового члена Сообщества, а также в ходе самих переговоров о принятии нового члена Сообщества, а также в ходе самих переговоров. Эти же правила действуют и в отношении заключения соглашений о придании государ­ствам статуса ассоциированных членов.

Парламент вправе рассматривать наиболее значимые международные соглашения, заключаемые от имени Евро­пейского сообщества. Комиссия и Совет также обязаны ин­формировать парламент, который высказывает свое мнение по поводу этих соглашений. В отношении иных, не относи­мых к числу наиболее значимых соглашений о торговле и сотрудничестве парламент может просить Совет проконсуль­тировать его, однако он не имеет права давать свои заклю­чения.

Что же касается контрольных полномочий парламента, то они, как представляется, заслуживают большего внимания, так как влияют на общественное мнение и контрольные дей­ствия, широко освещаются в печати.

Еще в Договорах о создании Европейского сообщества указывалось, что Комиссия обязана давать устные или пись­менные ответы на вопросы, задаваемые парламентом или его членами. Число вопросов, особенно письменных, постоянно возрастает. В 1969 г. было задано 505 письменных вопросов, в 1979 г.— 1977, в 1989 г.— 2972 письменных вопроса. Из этого числа 2628 вопросов, то есть 88%, было обращено к Комиссии, 183 вопроса (чуть более 6%) было задано Совету и 161 вопрос (около 5%)— министрам иностранных дел.

Устных вопросов задается значительно меньше (надо ска­зать, что вопросы называются устными лишь условно. Все они задаются в письменной форме, а ответы на них даются устно). В 1987 г. было задано всего 45 устных вопросов, из которых 35 было адресовано Комиссии, 8 — Совету и 2 — министрам иностранных дел.

Помимо этих устных и письменных вопросов, ответы на которые даются весьма обстоятельно, в Европейском парла­менте значительное число вопросов задается во время так называемого “часа вопросов”, о процедуре которого будет сказано ниже. Ответы в это время, как правило, бывают краткими. Вслед за ответом спрашивающий может задать либо короткий дополнительный вопрос, либо сделать корот­кую реплику, на которую ответ необязателен.

По требованию политической группы или не менее семи депутатов председатель парламента может принять решение о проведении в конце “часа вопросов” обсуждения актуаль­ной и представляющей общий интерес проблемы. Такое об­суждение дает возможность депутатам парламента обме­няться мнениями о сути ответов на вопросы.

Активность парламентариев в этой процедуре быстро воз­растает. В 1979 г. в течение “часа вопросов” было задано 502 вопроса, а в 1987 г. — 1071. На долю Совета приходится около 20% всех вопросов, а в адрес министров иностранных дел — около 15%. Всего же в 1987 г. на вопросы депутатов было дано более 4 тыс. ответов, из чего следует, что в сред­нем одним депутатом было задано около восьми вопросов.

Своеобразным инструментом контроля является резолю­ция о порицании. В тех европейских странах, в которых пре­дусмотрена резолюция о порицании правительству, принятие ее парламентом обязывает правительство уйти в отставку.

Европейский парламент может вынести резолюцию о по­рицании лишь Комиссии Европейского сообщества, но не ве­дущим органам управления, которыми являются Европей­ский совет и совет министров. Таким образом, права Европей­ского парламента в этом отношении не столь уж значительны. Тем не менее внесение резолюции о порицании может быть серьезным орудием в руках парламента, а принятие ее (для этого требуется большинство в две трети голосов от списочно­го состава членов парламента) означало бы, что все члены Ко­миссии должны уйти в отставку и что политика, проводимая Комиссией по вопросу, вызвавшему сомнение, не отвечает, по мнению парламента, интересам Сообщества.

За все время существования Европейского парламента ре­золюция о порицании вносилась всего четыре раза. Причем в двух случаях она снималась до голосования, в двух случа­ях резолюция отклонялась подавляющим большинством го­лосов.

Последний раз резолюция о порицании Комиссии была внесена в связи с решением последней одобрить соглаше­ние о продаже масла в страны Восточной Европы. 23 марта 1977 г. после длительных дебатов резолюция о порицании была отвергнута поименным голосованием 95 голосами из III принявших участие в голосовании.

Сравнительно недавно, начиная с конца 1982 г., Европей­ский парламент стал расширять сферу своего воздействия на механизм Сообщества, используя предоставленное право об­ращаться в Суд Европейского сообщества с жалобой на не­исполнение Советом или Комиссией возложенных на них обязанностей. Это право парламента было подтверждено ре­шением Суда Европейского сообщества от 22 мая 1985 г. Суд признал обоснованной жалобу парламента на то, что Совет уклонился от обязанности разработать общую для Сообще­ства политику в области транспорта.

Два года спустя, в октябре 1987 г., парламент вновь обратился в Суд на этот раз с жалобой на то, что Совет не одобрил в надлежащий срок проект бюджета Сообщества на 1988 г. Хотя решение суда Сообщества не выходит за рамки осуждения органа, который не исполняет обязанно­стей, возложенных на него договором, сам факт констата­ции Судом по инициативе парламента бездеятельности то­го или иного органа способствует повышению значения парламента как стимулятора прогрессивного развития Со­общества. Наконец, к полномочиям Европейского парла­мента относятся также полномочия по рассмотрению пети­ций, то есть запросов или жалоб. Они могут направляться любым входящим в Сообщество гражданином индивидуаль­но или совместно с другими гражданами. Петиция может быть направлена по любому вопросу. Однако большинство их поступает в Европарламент с жалобами на загрязнение окружающей среды, на нарушение права по получению со­циальных пособий, а также других прав. Немалое число петиций связано с жалобами на несовершенство таможен­ного законодательства.

Таким образом, можно прийти к выводу, что обращение с петициями связано с тем, что государства-члены недоста­точно последовательно реализуют нормы права Сообщества. Парламент со своей стороны стремится использовать право петиций для воздействия на государства-члены. Поступив­шие в парламент петиции рассматриваются и изучаются комиссией по петициям, которая, как правило, собирает необ­ходимую информацию и публикует свой доклад, в котором содержится авторитетное толкование по затронутой пробле­ме. Во многих случаях доклады подготавливаются комиссией по петициям совместно с другими компетентными парламен­тскими комиссиями.

Число подаваемых петиций довольно быстро возрастает. Если в 1979—1980 гг. было получено 57 петиций, то спустя четыре года их число почти удвоилось, а еще спустя четыре года увеличилось уже более чем в 8 раз. В 1987—1988 гг. Европейский парламент получил уже 484 петиции, в 1988— 1989 гг. их число достигло почти 700.

Рассмотрев полномочия Европейского парламента, следу­ет обратить внимание на то, что формально они менее зна­чительны, чем полномочия парламентских учреждений в от­дельных государствах. Но, вместе с тем, надо отметить, что Европейский парламент действительно полностью использу­ет принадлежащие ему полномочия и оказывает серьезное и всевозрастающее влияние на такие руководящие органы Со­общества.

Реальное влияние Европейского парламента на обще­ственную жизнь не ограничивается реализацией им ука­занных выше полномочий. Может быть, не менее важна роль парламента как выразителя общественного мнения. Сложилась практика принятия парламентом резолюций, содержащих оценку политических и иных ситуаций как внутри Сообщества, так и вне его. Формальным основани­ем для принятия таких резолюций является положение Единого европейского акта, обязывающего министров ино­странных дел государств-членов учитывать мнение парламента.

СТРУКТУРА И ОРГАНИЗАЦИЯ РАБОТЫ ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА

Детально организация и процедура Европарламента оп­ределены Регламентом. Этот довольно объемный документ (136 статей и шесть приложений), ставший карманной книгой всех депутатов и чиновников Европарламента, де­тально расписывает полномочия и положение руководящих органов парламента — председателя и бюро, постоянных и временных комиссии, проведение прении в самом парла­менте и его органах, порядок принятия решений, права и обязанности депутата, правовое положение политических групп.

Основными руководящими органами Европейского парла­мента являются председатель и бюро, включающие предсе­дателя, его 14 заместителей и квесторов (с правом совеща­тельного голоса).

Председатель Европарламента. Полномочия председате­ля Европейского парламента, избираемого на два с полови­ной года, во многом напоминают полномочия председателей парламентов западных стран: ст. 18 Регламента гласит, что он “руководит всей деятельностью парламента и его орга­нов”. Председатель в силу ст. 18 Регламента имеет широкие полномочия определять повестку дня, он объявляет о начале и завершении обсуждения какого-либо вопроса, ставит этот вопрос на голосование, наконец, только он имеет право по­зволить депутату выступать по одному вопросу более двух раз. Кроме того, он располагает значительной дисциплинар­ной властью, может объявить нарушителю регламента пори­цание, что влечет за собой запрещение присутствовать на заседании от двух до пяти дней. Однако самым важным пра­вом председателя является его право выступать от имени Ев­ропарламента в других странах Сообщества или за рубежом. Поэтому за этот пост идет довольно жесткая политическая борьба.

Регламент в редакции 1979 г. (ст. 16, п.1) определяет срок полномочий председателя, вице-председателей и кве­сторов на два с половиной года, то есть на половину срока легислатуры Европарламента.

Процедура выборов председателя и членов бюро Европар­ламента, руководимая старейшим по возрасту депутатом, происходит следующим образом.

Кандидатуры председателя и членов бюро должны быть предложены с согласия самих кандидатов от имени одной из политических групп или по меньшей мере 13 депутата­ми (ст. 12, п.1 Регламента). Если в результате тайного голосования кандидат набирает абсолютное большинство голосов, он провозглашается избранным. Европарламент в целях большей эффективности своей работы установил, что, если после трех туров голосования ни один из канди­датов не наберет абсолютного большинства голосов, в четвертом туре баллотируются только два кандидата, набрав­шие в предыдущих турах наибольшее число голосов (ст. 13 и 17 Регламента). Такой же порядок выборов установлен и для замещения вакансий в случае, если мандат кого-либо из членов бюро прерван (смерть, отставка и т.п.). Замести­тели председателя (сейчас их 14) избираются по той же процедуре с учетом представительства различных стран и политических групп.

Полномочия заместителей председателя состоят обычно в замещении председателя в его отсутствие: председательствование на заседаниях парламента (ст. 19 Регламента), при­сутствие на официальных церемониях. Более важной пред­ставляется их роль в бюро или Расширенном бюро.

Бюро Европейского парламента, как уже отмечалось, состоит из председателя и 14 вице-председателей. Членами бюро с правом совещательного голоса являются также пять квесторов, выполняющих административные и финансовые функции, касающиеся непосредственно парламента. Бюро решает финансовые и организационные вопросы, связан­ные с заботой депутатского корпуса, парламента и его ор­ганов.

Когда бюро собирается с участием председателей полити­ческих групп, оно именуется расширенным бюро. Что каса­ется депутатов, не состоящих ни в одной из политических групп, то они делегируют двух своих представителей в рас­ширенное бюро, правда, без права решающего голоса (ст. 23, п.2 Регламента). Кроме того, статус наблюдателя может быть предоставлен депутату от страны, не представленной в бюро, например, решением расширенного бюро от 11 сентяб­ря 1984 г. такой статус был предоставлен датскому депутату. Таким образом частично восстанавливаются права полити­ческих или географических “меньшинств”.

Какие вопросы решает расширенное бюро, этот своеоб­разный совет старейшин Европейского парламента? Задачи расширенного бюро состоят прежде всего в подготовке пе­ред каждой сессией повестки для ее работы, которая затем утверждается на пленарном заседании Ассамблеи. Оно же вправе вносить в повестку дня так называемые “устные вопросы” (то есть без предварительной подготовки пись­менных документов) и дебатов по ним (ст. 58, п.1, 2, 6), a также определять порядок постановки вопросов в так на­зываемый “час вопросов и ответов” (ст.59, п.1, 5), как и время этого часа (ст.б0, п.1).Ему приходится выполнять и довольно деликатную работу по составлению схемы разме­щения депутатов в зале заседаний (ст.28) и правил элект­ронного голосования (ст.98, п.1). Однако деятельность рас­ширенного бюро не ограничивается процедурными вопроса­ми. Оно также разрабатывает программу законодательных работ парламента (ст.29, п.4). Расширенное бюро полно­мочно также решать вопросы, связанные с отношениями парламента с другими институтами Сообщества (ст.24, п.З), между Европарламентом и организациями, не входя­щими в Сообщество (ст.24, п.2).

На заседаниях расширенного бюро обычно присутствуют в зависимости от поставленных на его обсуждение вопросов генеральный секретарь, юридический советник, директора департаментов и другие чиновники. Решения принимаются большинством голосов присутствующих членов с правом го­лоса.

Как правило, бюро и расширенное бюро собираются на свои заседания дважды в месяц. Для удобства работы было решено отказаться от обязательного кворума.

Коллегия квесторов создана в 1977 г. для решения про­блем, касающихся непосредственно деятельности депутатов. Это своего рода администраторы депутатского корпуса. Если до 1979 г. они являлись вице-председателями, то на первой сессии первого избранного прямым голосованием Европей­ского парламента они обрели статус избираемых на два с по­ловиной года членов. Как уже отмечалось, они входят в бю­ро и расширенное бюро с правом совещательного голоса. Внутри самой коллегии каждые четыре месяца происходит ротация ее председателя, дабы квесторы не приобретали вкус к командованию депутатами. Коллегия квесторов впра­ве выносить решения по толкованию и исполнению правил административного управления в сфере своей компетенции, она же решает такие вопросы, как нормы суточных расходов при переездах депутатов из страны в страну, оплата их сек­ретариата, социальное страхование депутатов, эксплуатация и гарантии безопасности помещений парламента, создание необходимых для работы парламентариев удобств (курьер­ская служба, переводы, организация курсов иностранных языков, служебный транспорт). Квесторы могут вносить на рассмотрение бюро предложения об изменении положений внутренних правил или пунктов Регламента, касающихся

обеспечения деятельности депутатов. В последнее время кве­сторам приходится часто отвечать на запросы бюро и секре­тариата по проблемам организации работы Европарламента сразу в трех городах — Люксембурге, Брюсселе и Страсбур­ге, по переводу всей документации на языки стран — членов Сообщества и т.д.

Для своевременного информирования депутатов о всех организационных вопросах, о решениях расширенного бюро и коллегии квесторов издается специальный бюл­летень.

Комиссии. Работа Европейского парламента протекает также в специальных комиссиях, которые являются постоян­ными рабочими органами, компетентными в каждой особой области коммунитарной деятельности. Это политическая ко­миссия; комиссия по сельскому хозяйству, рыболовству и продовольствию; бюджетная комиссия; комиссия по эконо­мическим, валютным вопросам и вопросам промышленной политики; комиссия по вопросам энергии, исследований и технологии; комиссия по внешним экономическим связям; комиссия по социальным вопросам и вопросам занятости; ко­миссия по региональной политике и благоустройству терри­тории; комиссия по транспорту; комиссия по охране окружа­ющей среды, здравоохранению и защите прав потребителей; комиссия по вопросам молодежи, культуры, образования, информации и спорта; комиссия по вопросам развития и со­трудничества; комиссия по бюджетному контролю; институ­ционная комиссия; комиссия по Регламенту, проверке пол­номочий и иммунитетам; комиссия по правам женщин; ко­миссия по петициям.

Страницы: 1, 2, 3