Реферат: Европейский парламент

Реферат: Европейский парламент

ЕВРОПЕЙСКИЙ

ПАРЛАМЕНТ

Европейское сообщество, объединяющее ныне 12 стран Западной Европы — Бельгию, Великобрита­нию, Грецию, Данию, Ирландию, Испанию, Ита­лию, Люксембург, Нидерланды, Португалию, ФРГ, Францию, — экономическая, правовая, социально-культур­ная реалия, мощный фактор мировой политики.

Объективные предпосылки экономической и политиче­ской интеграции в Западной Европе особенно реально обоз­начились после второй мировой войны. К этому подталкива­ла и необходимость объединить усилия в восстановлении по­слевоенной экономики,  и стремление противостоять “советскому блоку”, усиливаемое состоянием “холодной вой­ны” на континенте и расколом Европы на два лагеря. Не слу­чайно наряду с целью объединения ресурсов экономики за­падноевропейских стран активно выдвигались аргументы в пользу Европейского оборонительного сообщества с единой армией. Однако, встретив сопротивление многих политиче­ских сил, а также некоторых правительств, эти две интегра­ционные тенденции — экономическая и военно-политиче­ская — были вовремя разведены и развивались самостоя­тельно, когда участие в экономической интеграции не обязывало страну-участницу входить в оборонительный союз НАТО, и наоборот.

С нашей стороны в разное время неоднозначно оценивал­ся интеграционный процесс в Западной Европе: высвечива­лись то “классовые интересы правящих кругов”, то потреб­ности международного разделения труда, то стремление про­тивостоять   двум   “сверхдержавам”.   Дать   глубокую объективную оценку этому явлению необходимо, учитывая расширение сотрудничества нашей страны с Европейским со­обществом. Но цель данной работы иная. Отметим лишь ос­новные этапы процесса интеграции, который шел как вглубь, проникая в области экономики, права, культуры, политики, так и вширь, вовлекая в свою орбиту все новые страны.

Начало процесса экономической интеграции было поло­жено созданием в 1947 г. таможенного союза Бельгии, Нидерландов и Люксембурга. В 1951 г. Бельгия, Франция, ФРГ, Италия, Нидерланды и Люксембург подписали Дого­вор о создании Европейского объединения угля и стали. Но­вый толчок интеграционные процессы получили в 1957 г. в связи с подписанием Римских договоров о создании Европей­ского сообщества по атомной энергии и Европейского эконо­мического сообщества. С этого момента экономическая ин­теграция получила ускорение и, в свою очередь, способство­вала более тесным политическим связям участвующих в договорах государств. ^ 1965 г. был заключен так называе­мый “Договор о слиянии”, в соответствии с которым были объединены руководящие органы трех организаций. Таким образом, сложилось единое Европейское сообщество, которое чаще всего именовали Европейским экономическим сообще­ством. В 1973 г. в Европейское сообщество были приняты Великобритания, Дания, Ирландия, В 1981 г. — Греция, в 1986 — Испания и Португалия. В 1982 г. из состава Сооб­щества вышла Гренландия (являющаяся автономной территорией Дании).

Римский договор установил основные задачи Европейско­го сообщества, которые затем были уточнены и расширены, в частности, Единым европейским актом, подписанным го­сударствами-членами в 1986 г.

В соответствии с этими документами задачами Европей­ского сообщества являются, прежде всего, создание единого рынка и постепенное сближение экономической и социаль­ной политики государств-членов.

Единый рынок подразумевает также право свободного пе­редвижения и проживания. Таким образом, устраняются препятствия, стоящие на пути “свободной миграции”. Созда­ние Европы “без границ” включает открытие для граждан и организаций стран Сообщества национальных рынков услуг, а также свободное обращение капитала.

С момента вступления в силу Римского договора про­изошло сближение национальных торгового, гражданского, финансового и налогового прав. Были созданы компенсаци­онные механизмы, направленные на уравнивание производ­ственных затрат. Большое значение имело установление об­щих для стран—участниц Сообщества стандартов. Тем са­мым были подготовлены условия для нового этапа интеграции.

Начиная с 1 января 1993 г. подлежит упразднению тамо­женный контроль между странами Сообщества, будет уста­новлена полная свобода передвижения капиталов, услуг, а также рабочей силы. В перспективе поставлена задача созда­ния единого фонда жизненного обеспечения и выравнивания уровней зарплаты в странах Сообщества. Насколько эта за­дача сложна, следует хотя бы из того, что доходы на душу населения, например, в Португалии почти в 5,5 раза ниже, чем в ФРГ.

В этих условиях особое значение приобретает защита социальных и экономических прав граждан. Недавно гла­вами государств-членов принята Хартия в защиту прав и интересов наемных работников в ряде важнейших сфер экономики.

За период 1958—1987 гг. объем торговли между странами Сообщества увеличился почти в 30 раз. Складывается общий рыночный механизм “без перегородок” на территории 12 стран с общим населением свыше 320 млн человек, оказы­вающий существенное влияние на мировую экономику. Тем самым создаются серьезные предпосылки для политической интеграции стран—участниц, которая также эволюциониру­ет, хотя далеко не теми темпами, как экономическая интег­рация.

Отражением этого процесса является то, что все более важную роль в политической жизни Европейского сообщест­ва играет Европейский парламент, уникальность которого состоит уже в том, что избирается он населением не одной, а многих стран и официальных языков в нем больше, чем в ООН.

МЕСТО ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА

В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ ЕВРОПЕЙСКОГО СООБЩЕСТВА

Европейский парламент не следует путать, как это неред­ко бывает, с Парламентской ассамблеей Совета Европы.

Совет Европы, отметивший в 1989 г. свое 40-летие, — первая общеевропейская консультативная политическая ор­ганизация, в которую ныне входят 25 государств Западной Европы, как члены НАТО, так и нейтральные страны, как члены “Общего рынка” (собственно Европейского сообщест­ва) , так и другие западноевропейские страны. Среди органов Совета Европы выделяется его Парламентская ассамблея, состоящая из 177 депутатов и 177 заместителей депутатов, являющихся представителями национальных парламентов на общеевропейском форуме.

Что же касается Европейского парламента, то он — представительный орган Европейского сообщества, создан­ный Римским договором 1957 г. (иногда еще именуемого по старинке “Общим рынком”). Все 518 депутатов Евро­пейского парламента избираются с 1979 г. прямым голосо­ванием в странах Европейского сообщества (о процедуре выборов будет сказано ниже). Наряду с Европейским пар­ламентом в Европейском сообществе действуют и другие органы.

Это прежде всего реально определяющий деятельность Сообщества Совет, в который входят представители госу­дарств-участников на уровне члена правительства, обычно министров той или иной отрасли, Комиссия Европейских сообществ, состоящая из 17 членов, назначаемых прави­тельствами. Это два высших исполнительных органа Сооб­щества, основные направления деятельности которых фор­мируются происходящими дважды в год встречами глав го­сударств и правительств Европейского сообщества, чьи заседания и образуют Европейский совет (его-то и путают с Советом Европы). Помимо этих органов существуют так­же: Суд Сообщества — орган, обеспечивающий толкование права Сообщества и разрешающий споры, связанные с применением этого права; кроме того, имеются некоторые консультативные органы. Единым же представительным органом Сообщества является Европейский парламент (до 1962 г. — Ассамблея). Его компетенция определена договорами Сообщества, Единым европейским актом 1986 г., а процедурные вопросы регулируются Регламентом.

Можно выделить три основные сферы компетенции Евро­пейского парламента: бюджетные правомочия (утверждение бюджета Сообщества); контроль за деятельностью органов Сообщества и прежде всего Комиссии; участие в правотворческой деятельности сообщества,

Сразу бросается в глаза, что в этом перечислении отсут­ствует то, что составляет основную сферу деятельности на­циональных парламентов — законотворчество. И это не слу­чайно, ибо Европейский парламент не обладает самостоя­тельными законодательными полномочиями, он лишь участвует в выработке того, что называется “европейским правом”, как условно называют нормы, которыми Сообщест­во руководствуется в своей деятельности. Более того, далеко не все нормы “европейского права” приняты с его участием.

“Европейское право” образуется с одной стороны совокуп­ностью норм (правил), содержащихся в учредивших Сооб­щество договорах, а с другой — норм, изданных органами Сообщества в процессе их деятельности. Соответственно раз­личают первичное и вторичное право Сообщества. Первич­ное право составляют прежде всего Договор о создании Ев­ропейского объединения угля и стали от 18 апреля 1951 г. и договоры о создании Европейского экономического сообще­ства и Европейского сообщества по атомной энергии от 25 марта 1957 г. Эти три международных договора, а также Единый европейский акт 1986 г. и договоры о вхождении в Сообщество новых государств-членов образуют то, что на­зывается конституционной хартией Сообщества. Важнейшее значение первичного права состоит в том, что оно создало Сообщество и его институты и определило их компетенцию. На практике первичное право включает не только указан­ные выше договоры (точнее, содержащиеся в них нормы), но и нормы, которые толкуют их смысл. Наибольшее число тол­кований договоров содержится в решениях Суда Европейско­го сообщества. Нормы первичного права подлежат неукосни­тельному и полному применению во всех государствах-чле­нах. Парламент, как это видно из процесса формирования первичного “европрава”, в этом процессе не участвует.

Вторичное (производное) право по своему объему во мно­го раз превышает объем права первичного. Оно образуется нормами, принятыми органами Сообщества в виде регламентов, директив и решений. В этой нормотворческой деятель­ности парламент принимает участие. Он дает свои заключе­ния по проектам, подготовленным Комиссией, а после того, как Совет одобряет проект, он вносится на рассмотрение Ев­ропейского парламента, который может абсолютным боль­шинством голосов своих членов вносить в него поправки или отклонить его. Если текст отклонен парламентом, Совет мо­жет принимать решение во втором чтении только единоглас­но. Если в него были внесены поправки, Комиссия вновь рас­сматривает их и передает свой новый текст, а также поправ­ки парламента, которые она не приняла, Совету. Совет принимает предложение Комиссии, причем решение должно быть подтверждено квалифицированным большинством го­лосов. Поправки парламента, не принятые Комиссией, дол­жны быть приняты единогласно.

Парламент может принимать акты, которые относятся к так называемым “необязательным актам”. Их содержание весьма разнообразно. Они подчас касаются проблем чисто политических и не устанавливают какие-либо права и обя­занности. Таковы, например, резолюции, принимаемые Ев­ропейским парламентом по самым разным проблемам: Афга­нистана, Ольстера, прав граждан и т.п. К необязательным актам относятся также программы, например, ежегодная программа законодательной деятельности Комиссии и парла­мента Сообщества, принимаемая ими после взаимных кон­сультаций.

Из сказанного видно, что Европейскому парламенту в нормотворческой сфере отводится роль, напоминающая ва­риант американской системы “сдержек и противовесов”. Са­мостоятельные “законодательные” функции парламента пока еще довольно скромны. Вместе с тем несомненно возрастает политическая роль Европарламента как органа, без участия которого не принимаются важные решения.

ФОРМИРОВАНИЕ ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА

10 сентября 1952 г. состоялось заседание Ассамблеи Ев­ропейского объединения угля и стали, в которой страны-уча­стницы представляли 78 членов. Римский договор 1957 г. ус­тановил, что общая для трех объединений Ассамблея (Евро­пейский  парламент)   “осуществляет  полномочия  по обсуждению и контролю”, одновременно указал, что она со­стоит из “представителей народов государств-членов, объе­динившихся в Сообщество”.

Хотя Римский договор в принципе предусматривал, что парламент должен избираться на основе “прямого всеобщего голосования по единой для всех государств-членов процеду­ре”, до 1979 г. формирование Европейского парламента про­изводилось в соответствии с положением, гласившем, что Ассамблея формируется из “делегатов, которые назначаются соответствующими парламентами из числа их членов и со­гласно процедуре, установленной каждым государством-чле­ном”. Именно так была образована первая Ассамблея, со­бравшаяся на свое первое заседание 19 марта 1958 г. Такой порядок должен был сохраняться до издания органами Сооб­щества акта, устанавливающего единую избирательную сис­тему.

Еще в мае 1960 г. Ассамблея приняла первый проект кон­венции, предусматривавшей прямые выборы в высший пред­ставительный орган Сообщества. Однако до реализации это­го проекта прошло более 15 лет.

В сентябре 1976 г. Совет наконец принял Акт “Об избра­нии Европейской парламентской ассамблеи всеобщими пря­мыми выборами”. Он установил лишь небольшое число пра­вил, отдав остальное на усмотрение государств-членов.

В СТ.1 Акта констатировалось, что население государств, объединенных в Сообщество, избирает своих представителей в Европейский парламент прямыми всеобщими выборами.

Акт установил также число представителей, избираемых от каждого государства. Оно было определено с учетом, хотя и приблизительным, численности населения каждой страны.

Наибольшее число депутатов — 81 избирается от ФРГ (61 млн жителей), Франции (56 млн), Италии (57 млн) и Ве­ликобритании (55 млн), Испания (39 млн) избирает 60 де­путатов, Нидерланды (14,7 млн) — 25 депутатов, Бельгия (9,9 млн), Греция (10 млн), Португалия (9,8 млн) — по 24 де­путата, Дания (5,2 млн) — 16 депутатов, Ирландия (3,5 млн) — 15 депутатов и Люксембург (372 тыс.) — 6 депутатов. Та­ким образом, всего избирается 518 депутатов, то есть в сред­нем один депутат от приблизительно 622 тыс. жителей. Но это только в среднем. В Люксембурге один депутат избирается от 62 тыс. жителей, а в ФРГ — от 755 тыс. Неравенство в пользу малых стран теоретически рассматривается как способ обеспечения прав народов в условиях политической и экономиче­ской гегемонии крупных держав.

Депутаты избираются в Европейский парламент сроком на пять лет. Они не вправе следовать каким-либо инструк­циям. Императивный мандат запрещен.

Согласно ст.6 Акта, деятельность члена Европейского парламента признана несовместимой с деятельностью члена правительства государства-члена. Этот перечень несовмести­мости мог быть дополнен каждым государством-членом. Вместе с тем допускается двойной мандат, то есть совмеще­ние мандата депутата национального парламента и депутата Европейского парламента. Несовместимость распространена также на ряд должностных лиц Сообщества.

Акт оговорил также, что никто не может голосовать на выборах более одного раза, а также что голосование должно происходить во всех государствах-членах с четверга по вос­кресенье одной и той же недели.

Наиболее важное положение содержалось в ст.7 Акта, в которой указывалось, что до принятия Сообществом норм, устанавливающих единую для всех стран избирательную си­стему и процедуру, выборы в каждой стране должны произ­водиться в соответствии с принятыми в ней избирательными законами, поэтому следует в принципе говорить не об изби­рательном праве Сообщества, а об избирательном праве от­дельных государств по выборам депутатов Европейского пар­ламента.

Это национальное законодательство имеет много общего. Избирательная система во всех государствах-членах — про­порциональная. Исключение составляет Великобритания, в которой повсеместно, за исключением Северной Ирландии, сохраняется мажоритарная система. Существенным препят­ствием в создании единого избирательного закона Сообщест­ва явилась позиция Великобритании, которая не соглашает­ся на введение пропорциональной системы при выборах Ев­ропейского парламента, опасаясь, что это могло бы способствовать введению пропорциональной системы и при избрании палаты общин.

Как известно, на результаты выборов по пропорциональ­ной системе определенное влияние может оказывать деление страны на избирательные округа. В шести странах — в Да­нии, Греции, Франции, Нидерландах, Португалии и Люк­сембурге создается единый избирательный округ. В остальных странах, где выборы осуществляются по пропорциональ­ной системе, образуется по нескольку избирательных окру­гов, причем, как правило, границы округов определяются административно-территориальным делением.

Своеобразно решается проблема округов в Бельгии, по­скольку в этой стране остро стоит проблема национальных отношений между фламандцами и валлонами. Законом 1984 г. установлено, что из 24 избираемых в стране депу­татов Европейского парламента II избираются от валлонского региона (официальный язык французский) и 13— от фламандского региона (официальный язык фламанд­ский). В то же время в стране созданы три избирательные коллегии для франко-немецкого населения, фламандского населения и населения Брюсселя, который считается гово­рящим на обоих языках. Подсчет голосов проводится по регионам, причем каждый избиратель Брюсселя самостоя­тельно определяет, к какому лингвистическому региону должен быть отнесен его голос.

Интересно отметить, что активное избирательное право предоставляется в II странах гражданам, достигшим 18-лет­него возраста, и лишь в одной стране, а именно в Греции — гражданам, достигшим 20 лет. Как правило, активным изби­рательным правом пользуются не только граждане данной страны, но и проживающие в ней граждане других стран Со­общества, находящиеся на момент выборов на территории данной страны. В Бельгии, однако, граждане других госу­дарств-членов могут голосовать только в том случае, если они постоянно проживают в Бельгии, и не могут реализовать свое право голоса в странах их происхождения. Бельгийцы, проживающие за границей, могут голосовать по почте, право голоса может передаваться также по доверенности. В Дании в выборах депутатов Европейского парламента не участвуют жители Фарерских островов. Греческие граждане, прожива­ющие в других государствах — членах Сообщества, могут голосовать в греческих консульствах, если же они постоянно проживают в странах, не входящих в Сообщество, для уча­стия в голосовании они должны вернуться в Грецию. В то же время испанские граждане, проживающие за границей, мо­гут голосовать в консульствах как в странах Сообщества, так и вне их. Члены палаты лордов Великобритании не участву­ют в выборах в палату общин, но они могут участвовать в выборах Европейского парламента.

Пассивное избирательное право также не отличается еди­нообразием. В пяти странах (Бельгия, Греция, Ирландия, Люксембург и Великобритания) право быть избранным при­надлежит гражданам, достигшим 21 года. В четырех странах (Дания, ФРГ, Испания и Португалия) низший предел уста­новлен в 18 лет. Во Франции быть избранным может человек не моложе 23 лет, а в Италии и Нидерландах — не моложе 25 лет.

В ряде стран приняты меры против выдвижения кандида­тур партиями и лицами, не имеющими для того серьезных оснований. В ФРГ список кандидатов в депутаты, собравший менее 5% голосов избирателей, не принимается во внимание при распределении мандатов. Во Франции при представле­нии списка кандидатов в депутаты вносится залог 100 тыс. франков, который не возвращается, если список на выборах не соберет по крайней мере 5% голосов. В Ирландии при выдвижении каждой кандидатуры вносится залог 1 тыс. ир­ландских фунтов. Он возвращается, если кандидат соберет не менее одной трети голосов, необходимых для избрания депутатов. В Нидерландах залог 18 тыс. гульденов вносится только тогда, когда партия не представлена во второй палате парламента. Наконец, в Великобритании при выдвижении кандидатуры вносится залог в сумме 1 тыс. фунтов, который не возвращается, если кандидат не получил одной восьмой части поданных голосов.

Многие из указанных ограничений весьма действенны. Во время последних всеобщих выборов в Европейский пар­ламент в июне 1989 г. во Франции из 15 общенациональ­ных списков девять не смогли перешагнуть 5-процентный рубеж.

Выборы в Европейский парламент вызывают меньший интерес населения по сравнению с выборами в националь­ные парламенты. Процент участвующих в выборах в Европарламент избирателей ниже, чем на национальных выбо­рах. Если в 1984 г. в выборах в Европейский парламент участвовало 63% всех избирателей, то в июне 1989 г. — всего лишь 58,4%. В отдельных странах активность изби­рателей была еще ниже. В июне 1989 г. во Франции при­няло участие в голосовании менее 49,4%, а в Нидерландах и того меньше — 47,2% избирателей.

Хотя полномочия Европейского парламента не столь уж значительны, политические деятели стран, входящих в Сообщество, далеко не безразличны к результатам выборов как показателю влияния политических партий в стране, а также одобрения или неодобрения населением политики, проводи­мой правительством в отношении “Общего рынка”.

ПОЛНОМОЧИЯ И ФУНКЦИИ ЕВРОПЕЙСКОГО ПАРЛАМЕНТА

В договорах о создании Сообщества указывалось, что Ев­ропейский парламент (называвшийся тогда ассамблеей) вправе осуществлять “полномочия по обсуждению и контро­лю”.

С первых же лет его существования полномочия Европей­ского парламента стали расширяться. Так, начиная с 60-х г. Комиссия передает парламенту значительную часть полно­мочий по контролю за деятельностью многих органов Сооб­щества. В 70-х гг. расширились полномочия, позволившие парламенту оказывать большее влияние на определение бюджета Сообщества. С середины 70-х гг. и особенно во вто­рой половине 80-х гг. было усилено право парламента вли­ять на назначение ряда должностных лиц, в частности на назначение председателя Комиссии, который является как бы главой правительства Сообщества.

Осуществление бюджетных полномочий занимает наи­большее место в работе Европейского парламента, особен­но после того, как в 1970 г. были выделены так называе­мые “собственные средства” Сообщества. До этого бюджет Сообщества состоял из взносов государств-членов. Нужно отметить, что первоначально в договорах о создании Сооб­щества было установлено, что парламент мог только лишь предлагать изменения бюджета. Право же принятия бюд­жета принадлежало Совету после консультации с Комис­сией. Начиная с 1975 г. положение договора о порядке принятия бюджета было изменено и парламент получил право отклонения бюджета в целом. Воспользовавшись этим, парламент дважды — в 1980 г. и в 1985 гг. отклонял бюджет в целом, что, естественно, создало значительные трудности в деятельности всех институтов Сообщества и государств-членов. Последние обратились с жалобами в Суд Сообщества с тем, чтобы добиться утверждения бюд­жета 1986 г. Суд же подчеркнул необходимость консенсуса в принятии бюджета между Советом и парламентом. Та­ким образом, теперь право установления бюджета принад­лежит фактически не только Совету, но и парламенту. Од­нако проблема распределения между ними полномочий до сих пор до конца не урегулирована.

Можно сказать, что Совету принадлежит “последнее сло­во” в отношении так называемых “обязательных расходов” Сообщества. К обязательным относятся те расходы, которые прямо вытекают из договоров, создавших Сообщество, а так­же из основанных на них актов. Практически наибольшее значение имеют расходы, связанные с сельским хозяйством, уровень развития которого, если говорить об отдельных от­раслях в государствах-членах, далеко не одинаков. В сель­скохозяйственной политике Сообщества наибольшее значе­ние имеют цены на сельскохозяйственные продукты, уста­навливаемые Советом и выплачиваемые в конечном счете производителям сельхозпродуктов.

Парламенту же принадлежит последнее слово в отноше­нии другой части расходов, а именно расходов, необязатель­ных для Сообщества. Необязательные расходы предназначе­ны на проведение общей социальной политики, исследова­ний окружающей среды и т.п. Необязательные расходы составляют около четверти всего бюджета, в то время как реализация политики в области сельского хозяйства требует около 65% бюджета. Поправки, внесенные парламентом в часть проекта бюджета и рассматривающие необязательные расходы, не могут быть окончательно отвергнуты Советом. Однако нельзя сказать, что парламент действует совершенно произвольно. Максимальный уровень необязательных расхо­дов пересматривается ежегодно с учетом таких объективных данных, как эволюция Сообщества и изменения бюджетов государств-членов.

Страницы: 1, 2, 3