Материалы по муниципальной собственности

каждому учреждению и предприятию. В реестре ежеквартально фиксируются все

текущие изменения в составе муниципального имущества (списание,

приобретение основных средств), ежегодно начисляется износ.

Такой реестр практически невозможно вести, не создав специальную

компьютерную базу данных по учету муниципального имущества. Кроме учета,

база данных даст возможность структурного анализа использования имущества.

С ее помощью легко просчитываются объемы имущества (в стоимостном

выражении) закрепленного в оперативное управление за учреждениями культуры

или образования, доля муниципального имущественного комплекса,

закрепленного в хозяйственном ведении за предприятиями сферы ЖКХ, доля

муниципального имущества, переданного юридическим и физическим лицам на

условиях договоров аренды и т. д. Результаты анализа необходимы для

выработки или корректировки муниципальной имущественной политики.

Ведение реестра муниципальной собственности требует унификации программ

учета основных фондов в муниципальных учреждениях и предприятиях с тем,

чтобы данные учета могли заноситься в базу данных муниципалитета

непосредственно с электронных носителей (что упрощает процедуру и снижает

число ошибок). Желательно подключение систем учета всех муниципальных

учреждений и предприятий к единой муниципальной информационной сети.

5.2.4 Аренда муниципальной собственности

Передача муниципального имущества различным организациям для

использования на условиях договора аренды является одним из важнейших видов

непосредственной хозяйственной деятельности муниципалитетов - надежным

источником пополнения местного бюджета и действенным инструментом

экономического развития территории. Наиболее распространена аренда

муниципального недвижимого имущества: зданий, помещений, земельных

участков. Значительно реже заключаются договоры аренды движимого имущества

и уже совсем редко аренда действующих муниципальных предприятий.

Не являясь монополистом на рынке недвижимости, но обладая существенно

большим, чем у любого другого собственника на данной территории объемом

ликвидного имущества, муниципалитет способен диктовать свои условия рынку:

сдерживать рост и разброс цен, задавать уровень корректности и стабильности

договоров, снижать уровень произвола в отношении арендаторов со стороны

частных владельцев недвижимости и т. д.

При заключении договоров аренды, уполномоченные на то органы местного

самоуправления вступают на поле гражданско-правовых отношений, где

действуют принципы свободы договора и равенства его участников. Но

предоставить муниципальным чиновникам право вести эксклюзивные переговоры

об условиях договора аренды (сроках, цене и т. д.) невозможно. Олицетворяя

собой публичную власть, органы местного самоуправления обязаны:

- регламентировать свою деятельность нормативно-правовыми актами;

- действовать в интересах всех членов местного сообщества;

- обеспечивать гласность и прозрачность своей деятельности.

Отсюда вытекает необходимость разработки местного нормативно-правового

акта о порядке передачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной

собственности, утверждения его местным представительным органом власти и

доведения его до сведения всех заинтересованных лиц через средства массовой

информации. В документе должна быть регламентирована методика расчета

арендной платы, учитывающая качество сдаваемых в аренду земельных участков

и помещений, их местонахождение, наличие инфраструктуры и прочие

существенные показатели. При необходимости поддержки каких-либо видов

деятельности арендаторов, следует ввести и коэффициент вида деятельности.

Важно заранее учесть вероятность объективного роста цен (инфляции), введя в

Положение об аренде способ механического повышения арендной платы при

изменении какого-нибудь внешнего показателя. Таким показателем - ориентиром

могут служить законодательно установленный минимальный размер оплаты труда

(МРОТ), курс доллара или средний уровень заработной платы в регионе. В 1998

– 1999 годах, в условиях крайней нестабильности, первые два ориентира

оказались несостоятельными, зато последний отразил реальное изменение

ценовых пропорций.

Для арендаторов умеренные цены, стабильность и предсказуемость условий

аренды, открытые конкурсы на право аренды, выявляющие истинную стоимость

объектов аренды, имеет особое значение. Именно благодаря этим факторам

предприниматели охотнее арендуют муниципальную недвижимость, чем такую же

частную.

Серьезной проблемой для муниципального арендодателя является крайне

неудовлетворительное состояние муниципальной недвижимости. Кроме

естественного для арендаторов текущего ремонта, им приходится заботиться о

кровле, системе отопления, фасадах. Т.е. осуществлять капитальные вложения

в муниципальную собственность. Чтобы заинтересовать в них арендаторов,

можно предложить систему стимулов:

- освобождение от арендной платы в объеме 10 – 30 % от сметной стоимости

произведенных работ;

- увеличение срока действия договора аренды в зависимости от объема

произведенных работ;

- возможность возмещения произведенных затрат при расторжении договора

аренды.

Освобождение от арендной платы на весь период ремонта (или весь объем

сметной стоимости капитальных затрат) нецелесообразно: существенны потери

бюджета, арендатор теряет стимул к сокращению затрат и сроков ремонта,

сметная стоимость ремонта чаще всего не соответствует его рыночной

стоимости.

Теперь несколько слов в пользу применения механизма аренды и в

отношении движимого имущества. Практически все муниципалитеты большую часть

своего движимого имущества передают в хозяйственное ведение муниципальным

предприятиям. Последние за его использование уплачивают налог на имущество,

который распределяется поровну между местным бюджетом и бюджетом субъекта

федерации. Если то же имущество, тем же предприятиям, по цене, равной

налогу на имущество, передать в аренду, вся арендная плата станет

достоянием местного бюджета. Кроме увеличения доходов, такой способ

отношений с муниципальными предприятиями отводит от муниципального

имущества угрозу ареста и распродажи за долги, облегчает процесс

демонополизации жилищно-коммунального хозяйства.

Кроме аренды, ГК предоставляет собственникам (в том числе и

муниципалитетам) еще немало способов управления имуществом без его

отчуждения. Очень интересные результаты дает передача имущества в

доверительное управление коммерческим организациям. Серьезные перспективы

может открыть совсем не освоенный механизм коммерческой концессии. Таким

образом в сфере непосредственной хозяйственной деятельности у

муниципалитетов очень широкие возможности.

5.2.5 Роль комитетов по управлению имуществом

Впервые комитеты по управлению муниципальным имуществом (КУМИ) были

обозначены в законе РФ «О приватизации государственных и муниципальных

предприятий в РФ», где комитетам отводилась роль органа приватизации

муниципальной собственности. В соответствии с упомянутым законом комитетам

придавались некоторые черты, отличающие их от традиционных структур местной

администрации, а именно:

- председатель комитета по должности становился заместителем главы

администрации;

- комитеты наделялись правами юридического лица;

- деятельность комитетов осуществлялась за счет части средств, вырученных

от приватизации.

С самого начала круг обязанностей КУМИ не ограничивался подготовкой

объектов к приватизации. На них было возложено:

- выполнение программы демонополизации (коммерциализации) сферы розничной

торговли, бытовых услуг, общественного питания с созданием вместо единых

торгов и трестов множественности юридических лиц - муниципальных

предприятий;

- оформление прав муниципальной собственности на предприятия, движимое и

недвижимое имущество;

- инвентаризация муниципального имущества;

- создание на базе принятого в муниципальную собственность имущества

структуры муниципальных предприятий и учреждений и закрепление за ними

муниципального имущества на праве хозяйственного ведения и оперативного

управления.

Работа по подготовке муниципальных объектов к приватизации включала в

себя решение следующих задач:

- оценка объекта приватизации (в том числе оценка финансово-экономического

состояния, недвижимости, ликвидности);

- разработка конкурсных условий (в том числе необходимость сохранения или

изменения вида деятельности приватизируемого предприятия, правопреемство

покупателя по его правам и обязанностям, отношения с трудовым коллективом

и т. д.)

- выбор способа приватизации;

- обеспечение конкуренции между покупателями муниципального имущества.

Все перечисленное КУМИ приходилось делать без каких-либо инструкций из

областного центра, работая «с листа» по совершенно новым, только что

опубликованным нормативно-правовым документам.

Выше названные особенности комитетов и виды выполняемых ими работ

требовали от работников комитетов профессиональных навыков, не ведомых

ранее работникам местных администраций. Необходимость учебы, наличие

финансовых возможностей, организация Госкомимущества обучающих семинаров,

обмена опытом и сети учебных центров создали благоприятную основу для

повышения квалификации работников КУМИ. Первыми в новейшей истории России

именно комитеты по управлению имуществом начали работу с иностранными

консультантами по созданию методической базы реформирования местной

экономики.

Таким образом, в местных администрациях появились органы относительно

самостоятельные, профессионально подготовленные, вовлеченные в процессы

рыночных реформ и оперирующие сугубо рыночными понятиями (цена, конкурс,

договор), имеющие налаженные рабочие контакты с нарождающимся классом

предпринимателей. Комитетами наработана основательная практика защиты

интересов муниципального образования через суд. В построенных по

отраслевому принципу местных администрациях, КУМИ является межотраслевым

органом, что само по себе обозначает его ведущую роль в системе

муниципального управления.

В части муниципальных образований КУМИ привлечены к решению земельных

вопросов, что совершенно естественно, так как земля также является

муниципальным имуществом. Наработанная комитетами практика работы с

объектами недвижимости (договоры купли-продажи и аренды, обусловленные

параметрами использования, обязательствами покупателей и арендаторов по

реконструкции и содержания объектов, конкурсы по продаже права

собственности и права аренды, претензионная и судебная практика) полностью

применима в решении земельных вопросов. Практически купля-продажа и аренда

муниципальной недвижимости может оформляться единым договором (земельный

участок плюс здание или помещение).

В большинстве муниципалитетов на кадровой и технической базе КУМИ

созданы органы регистрации юридических лиц и недвижимости;

представительства агентств по банкротству; структуры по поддержке

предпринимательства и работе с инвесторами; и, наконец, подразделения по

разработке стратегических программ развития муниципальных образований.

Комитеты по управлению имуществом с готовностью и знанием дела подключаются

к вопросам конкурсного размещения муниципальных заказов, к реформированию

жилищно-коммунального хозяйства. (Все прилагаемые к настоящей работе

муниципальные нормативно-правовые документы разработаны комитетом по

управлению имуществом одного из муниципальных образований Московской

области)

Но практически всюду в муниципалитетах сложились напряженные отношения

КУМИ и комитетов по экономике – традиционных составителей традиционных

программ социально-экономического развития. Непросто складывались отношения

реформаторских комитетов и с представительными органами местного

самоуправления. Несмотря на уже очевидные успехи муниципальной (малой)

приватизации, само это явление все еще вызывает настороженность, а его

носители - реакцию отторжения.

Законодательство о местном самоуправлении и новый закон «О

приватизации…» уже не предписывают муниципалитетам иметь комитет по

управлению имуществом в качестве юридического лица, а его председателя

заместителем главы администрации, не обязывает часть средств от

приватизации использовать на содержание органов приватизации. В некоторых

муниципалитетах воспользовались этим, чтобы ликвидировать свои «слишком

самостоятельные и слишком грамотные» комитеты. Вряд ли такой подход может

способствовать успеху деятельности муниципалитета.

5.5 Организационно-правовые формы предприятий с участием муниципалитета

Определившись с границами хозяйственной деятельности муниципалитетов,

рабочая группа обсудила вопросы организационно-правовых форм осуществления

такой деятельности. При рассмотрении данного вопроса группа пришла к

выводу, что наиболее распространенная организационно-правовая форма

создаваемых муниципалитетами хозяйствующих субъектов – муниципальные

унитарные предприятия, одновременно является одной из наиболее неудачных

форм, предусмотренных ГК РФ.

Среди обоснований такого вывода следует выделить следующие:

В соответствии с нормами ГК РФ имущество, передаваемое муниципальным

предприятиям, находится в хозяйственном ведении последних. Правовая

регламентация права хозяйственного ведения содержится в ст. ст. 294, 295,

299, 300 ГК. В соответствии со ст. 294 ГК РФ унитарное предприятие,

“которому имущество принадлежит на праве хозяйственного ведения, владеет,

пользуется и распоряжается этим имуществом в пределах, определяемых в

соответствии с настоящим Кодексом”. Таким образом, юридическая конструкция

права хозяйственного ведения предоставляет субъекту такого права широкий

круг полномочий по владению, пользованию и распоряжению имуществом

собственника, включающих, в частности:

- право владения, пользования и распоряжения по своему усмотрению любым

движимым имуществом (в т. ч. денежными средствами), находящимся у него на

праве хозяйственного ведения, в т. ч. права на сдачу в аренду, залог,

мену, дарение, продажу, передачу в доверительное управление и др. (ст.

294, абз. 2 п. 2 ст. 295 ГК РФ);

- право владения и пользования по своему усмотрению недвижимым имуществом,

находящимся у него в хозяйственном ведении (ст. 294 ГК РФ);

- с согласия собственника имущества – право распоряжения недвижимым

имуществом (абз. 1 п. 2 ст. 295 ГК РФ);

- право на защиту владения, в т. ч. против собственника (ст. 305 ГК РФ).

Имущество выбывает из фактического обладания собственника -

муниципального образования, которое уже не может в отношении этого

имущества осуществлять триаду полномочий собственника. Круг полномочий

собственника в отношении имущества, переданного им в хозяйственное ведение,

весьма узок и определен Кодексом исчерпывающе. Они сводятся к:

- даче согласия на сделки по распоряжению недвижимым имуществом, переданным

на праве хозяйственного ведения, в т. ч. на отчуждение, сдачу в аренду,

передачу в залог, внесение в качестве вклада в капитал хозяйственных

обществ и товариществ (п. 2 ст. 295 ГК РФ) и

- праву на получение части прибыли от использования имущества, переданного

в хозяйственное ведение (абз. 2 п. 1 ст. 295 ГК РФ).

Следует заметить, что среди правомочий собственника в отношении

имущества, переданного в хозяйственное ведение, ГК РФ прямо не установлено

право собственника на изъятие такого имущества. По мнению специалистов –

участников рабочей группы, впредь до принятия специальных нормативных актов

возможно воспользоваться аналогией с правом оперативного управления. В

соответствии с п. 2 ст. 296 ГК РФ собственник имущества, переданного в

оперативное управление, “вправе изъять излишнее, неиспользуемое, либо

используемое не по назначению имущество”. При этом, однако, в отношении

имущества, переданного в хозяйственное ведение, такой прямой оговорки в ГК

РФ не содержится.

Вмешательство собственника в деятельность предприятий, которым

имущество было передано в хозяйственное ведение, вне установленного круга

полномочий в соответствии с ГК РФ считается неправомерным. Муниципальное

образование как учредитель унитарного предприятия обладает правами,

перечисленными в п. 1 ст. 295 ГК РФ, на:

- создание предприятия, его реорганизацию и ликвидацию,

- определение предмета и целей деятельности предприятия,

- назначение руководителя предприятия,

- осуществление контроля за использованием по назначению и сохранностью

принадлежащего предприятию имущества.

В соответствии с ГК РФ единственным органом управления в муниципальных

унитарных предприятиях является единоличный директор, т. е. исключены любые

коллегиальные органы управления, что по мнению специалистов, участвовавших

в рабочей группе, совершенно не соответствует как современным принципам

управления предприятиями, так и системам управления, существующим в

предприятиях других организационно-правовых форм. Действующее

законодательство не устанавливает обязательного независимого аудита для

унитарных предприятий, а также не регламентирует контроль за деятельностью

унитарных предприятий, создание каких-либо контрольных органов на

предприятии. Создание учредителем контрольных органов вне предприятия

законом не запрещено и на данном этапе может рассматриваться как способ

осуществления контроля.

Унитарные предприятия по определению являются коммерческими, т. е.

ориентированными на достижение прибыли предприятиями со специальной

правоспособностью, выражающейся в четком установлении предмета и целей

деятельности. На самом деле, как правило, муниципальные унитарные

предприятия создаются для оказания социально значимых услуг, в значительной

мере дотируемых из муниципальных бюджетов и – частично – из бюджетов других

уровней, в связи с чем говорить о прибыльности и ориентированности на

прибыль вряд ли уместно. Муниципальные образования – учредители зачастую

игнорируют требование ГК РФ о специальной правоспособности, включая в

уставы муниципальных унитарных предприятий любые виды деятельности.

Наконец, унитарные предприятия отвечают по своим долгам всем

имуществом, в т. ч. переданным ему на праве хозяйственного ведения (т. е.

муниципальной собственностью). При этом при недостаточности имущества

предприятия для погашения долгов, в случае дачи учредителем обязательных

указаний, повлекших убытки унитарного предприятия, а также в случаях, когда

это предусмотрено уставом предприятия, возникает субсидиарная

ответственность учредителя – муниципального образования по долгам

унитарного муниципального предприятия (ч. 3 ст. 56 ГК РФ). Кроме того,

статьи 26, 27 Федерального Закона „О несостоятельности (банкротстве)“

устанавливает обязанность учредителя - муниципального образования принимать

меры к предупреждению банкротства унитарного муниципального предприятия.

Право муниципальных образований на создание предприятий в форме

хозяйственных обществ подвергается сомнению в связи с неоднозначной

трактовкой формулировок ч. 3 п. 4 ст. 66 ГК РФ, ст. ст. 124-125 ГК РФ, ст.

10 ФЗ «Об акционерных обществах». В то же время, по мнению участников

совещания, хозяйственные общества имеют целый ряд преимуществ перед

унитарными предприятиями, в т. ч. связанные с большей управляемостью,

подконтрольностью, ограничением ответственности по долгам.

Страницы: 1, 2