Материалы по муниципальной собственности

Материалы по муниципальной собственности

Методические материалы к курсовой работе по теме:

Управление муниципальной собственностью

Владивосток

2002

УПРАВЛЕНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫМ ИМУЩЕСТВОМ И МУНИЦИПАЛЬНЫМИ ПРЕДПРИЯТИЯМИ

5.1 Характеристика законодательства, регулирующего вопросы муниципальной

собственности.

Законодательная и нормативно-правовая база, регулирующая вопросы

муниципальной собственности, может быть разделена на три самостоятельных

блока:

- формирование муниципальной собственности,

- управление муниципальной собственностью, в том числе муниципальным

жилищным фондом и земельными ресурсами;

- приватизация муниципальной собственности.

5.1.1 Формирование муниципальной собственности

Постановление Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1 «О разграничении

государственной собственности в Российской Федерации на федеральную

собственность, государственную собственность республик в составе РФ, краёв,

областей, автономных округов, автономной области, городов Москвы и Санкт-

Петербурга и муниципальную собственность» с изменениями и дополнениями

действует до настоящего времени. Этот правовой акт определил отнесение

объектов бывшей общенародной собственности к федеральной, государственной

субъектов федерации и муниципальной собственности по признаку

функционального назначения имущественных объектов в соответствии с

разграничением предметов ведения и полномочий органов власти различных

уровней.

К объектам муниципальной собственности отнесены:

- жилищный и нежилой фонд социально-культурного и бытового назначения,

- жилищно-эксплуатационные и ремонтно-строительные предприятия,

обслуживающие социальные объекты,

- инженерная инфраструктура городов, городской пассажирский транспорт,

объекты внешнего благоустройства, а также предприятия, осуществляющие

эксплуатацию, обслуживание, содержание и ремонт указанных объектов,

- предприятия розничной торговли, общественного питания и бытового

обслуживания населения, а также оптово-складские мощности, необходимые

для обеспечения товарооборота,

- учреждения и объекты здравоохранения, народного образования, культуры и

спорта (кроме объектов областного значения).

Сопровождает постановление № 3020-1 целый ряд подзаконных актов (см.

Приложение 1, раздел 1), определяющих порядок составления по объектных

перечней (инвентаризации) муниципального имущества и оформления

имущественных прав.

Федеральные нормативно-правовые акты по разграничению собственности, по

оформлению имущественных прав, дополненные многочисленными инструктивными

письмами с образцами необходимой для передачи и оформления прав

документации, а также информационные письма Высшего Арбитражного Суда о

сложившейся практике разрешения споров по отнесению тех или иных объектов к

муниципальной собственности являются:

- действующими до настоящего времени,

- не требующими дополнительного регулирования со стороны субъектов

федерации или муниципальных органов.

5.1.2 Управление и распоряжение муниципальным имуществом

После оформления права муниципальной собственности органы местного

самоуправления осуществляют права собственника: владеют, пользуются и

распоряжаются муниципальным имуществом как субъекты гражданского права.

Распределение полномочий между органами местного самоуправления

осуществляется в соответствии с Уставом муниципального образования.

Уполномоченные муниципальные органы на материальной базе муниципального

имущества учреждают, преобразуют и ликвидируют муниципальные предприятия и

учреждения, назначают и освобождают от должности их руководителей (в

соответствии с трудовым законодательством), вступают в договорные отношения

с другими субъектами гражданского права, осуществляют имущественные сделки.

Все эти правоотношения (кроме приватизации муниципального имущества)

регулируются Гражданским Кодексом (ГК) РФ.

Однако ГК практически не учитывает, что муниципальные органы, будучи

хозяйствующими субъектами, одновременно являются органами публичной власти,

просто обязанной гласно и «прозрачно» осуществлять свою деятельность, в том

числе хозяйственную, с помощью общедоступных нормативно-правовых актов.

Каких-либо методик, рекомендаций по применению статей ГК РФ такими

особенными субъектами гражданского права как местные органы власти и

управления, в федеральной нормативно-правовой базе не содержится. Такие

акты должны быть разработаны, утверждены местными представительными

органами и опубликованы. В них должны быть определены:

- полномочия тех или иных органов местного самоуправления по управлению и

распоряжению муниципальной собственностью, по заключению сделок от имени

муниципального образования,

- порядок создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и

учреждений, контроля за их деятельностью, назначения (освобождения) их

руководителей,

- процедуры заключения договоров (поставки, подряда, аренды, найма,

концессии, доверительного управления и др.) и порядок определения цены

договоров.

5.1.3 Приватизация муниципального имущества

Особое место в системе российского законодательного и нормативно-

правового регулирования занимает законодательная и нормативно-правовая база

приватизации государственного и муниципального имущества. (ГК РФ сделки по

приватизации не регулирует). Процесс приватизации в 1991 - 1997 гг.

основывался на Законе РФ «О приватизации государственных и муниципальных

предприятий в РФ» от 03.07.91. Его реализация дополнительно регулировалась:

Программой приватизации государственных и муниципальных предприятий в

РФ, утверждённой постановлением Верховного Совета РФ от 11.06.92 № 2980-1,

Указом Президента РФ от 29.01.92 № 66 «Об ускорении приватизации

государственных и муниципальных предприятий»,

Перечисленные документы являются основной нормативно-методической базы

для осуществления приватизации на муниципальном уровне. В них:

- определены органы приватизации, их функции, полномочия и ответственность,

- установлены способы приватизации,

- объекты муниципальной собственности разделены по степени их вовлечённости

в процесс приватизации (объекты, запрещённые к приватизации, объекты,

приватизация которых ограничена определёнными условиями, объекты,

обязательные к приватизации),

- установлены процедуры принятия решений, организации торгов,

- установлен порядок предоставления льгот отдельным категориям участников

(покупателей) процесса приватизации.

Указ Президента РФ от 01.07.92 № 721 «Об организационных мерах по

преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений

предприятий в акционерные общества» и Постановление Правительства РФ от

04.09.92 № 547 «О мерах по реализации Указа Президента РФ от 01.07.92 №

721...» представляют собой нормативную и методическую базу процесса

приватизации способом акционирования. Эти документы являются ключевыми для

реформирования крупных и крупнейших предприятий и российской экономики в

целом, но к приватизации муниципальной собственности серьёзного отношения

не имеют, так как при разграничении собственности на муниципальный уровень

подобные предприятия практически не передавались.

Законом «О приватизации...» предполагалось ежегодное утверждение

Программы приватизации российским парламентом. Но после 1992 года и до

настоящего времени ни одна из программ, предложенным правительством

парламенту, утверждена не была. До настоящего времени с небольшими

поправками действуют утверждённые Указом Президента РФ от 22.07.94 № 1535

«Основные положения государственной программы приватизации государственных

и муниципальных предприятий в РФ после 01.07.94». Данный документ подвёл

черту под массовой приватизацией 1992 - 1994 гг. (в том числе с применением

приватизационных чеков), установил отнесение различных объектов

государственной и муниципальной собственности к различным уровням получения

разрешения на приватизацию, определил льготы при приватизации, порядок

использования вырученных средств и т.д.

Указанные нормативно-правовые акты сопровождает огромное число (более

500 наименований) распоряжений, методических рекомендаций, инструктивных

писем Правительства, Госкомимущества и отраслевых министерств по вопросам

особенности приватизации предприятий тех или иных отраслей народного

хозяйства, особенностей налогообложения при приватизации, государственной

поддержки приватизированных предприятий и проч. Таким образом, создана

целостная нормативно-правовая и методическая база приватизации. За семь лет

накоплен также весьма значительный багаж судебной практики по вопросам

приватизации, материалы которой регулярно публикуются в «Вестнике Высшего

Арбитражного Суда».

Практическим пособием для муниципальных органов приватизации все эти

годы служило периодическое издание - журнал «Панорама приватизации» -

издаваемое Госкомимущества и рассылаемое безвозмездно органам приватизации

всех уровней (в том числе муниципальным). Благодаря этому изданию

муниципальные органы получали все необходимые нормативно-правовые и

методические документы, могли ориентироваться в их множестве и создавать

собственную нормативно-правовую базу приватизации в соответствии с

федеральными разработками.

Попыткой обобщить накопленный опыт приватизации, устранить ошибки и

противоречия предшествующего этапа можно считать новый Федеральный закон «О

приватизации государственного имущества и об основах приватизации

муниципального имущества» от 21.06.97 № 123-ФЗ.

В отношении муниципального имущества Закон носит рамочный характер и

обязывает органы местного самоуправления привести в соответствие с ним свою

нормативно-правовую базу, которая должна как минимум содержать:

- определение органа местного самоуправления, осуществляющего приватизацию

(как правило, это устанавливается Уставом муниципального образования),

- наложение ограничений на приватизацию тех или иных муниципальных

объектов,

- выбор способов и вариантов приватизации для различных объектов,

- порядок определения начальной цены объекта приватизации,

- порядок оплаты выкупаемого имущества,

- порядок распределения и использования средств, вырученных от приватизации

муниципального имущества.

При разработке нормативно-правовой базы приватизации муниципального

имущества местные органы власти и управления ориентируются на федеральную

нормативную базу (см. Приложение 1, часть3).

Федеральное законодательство предоставляет муниципальным органам

значительную свободу по формированию собственной приватизационной политики

и, соответственно, собственной нормативно-правовой базы. Методической

основой для разработок на местном уровне по-прежнему остаются Указы

Президента от 29.12.91 № 66 и от 01.07.92 № 721, от 22.07.92 № 1535 в

части, не противоречащей Федеральному закону РФ от 21.06.97 «О приватизации

государственного имущества и об основах приватизации муниципального

имущества в РФ».

Федеральное законодательство оставляет большой простор для местного

нормотворчества, и от квалификации муниципального менеджмента зависит

качество (и даже наличие) регламентации деятельности органов местного

самоуправления, позволяющей обеспечить «прозрачность» процедур управления и

распоряжения муниципальным имуществом; возможность эффективного

использования муниципального имущества и целенаправленной приватизации в

интересах развития муниципального образования, создания рыночной

инфраструктуры, поддержки предпринимательства и развития конкуренции.

5.2 Границы муниципальной экономической деятельности

5.2.1 Структура собственности

До 1991 года в России существовало только два вида собственности:

государственная и личная собственность граждан. Последняя составляла

ничтожную долю от первой. Первые упоминания о муниципальной собственности

появились в федеральном законодательстве в 1991 году (Закон «О местном

самоуправлении», Закон «О собственности в СССР», Закон «О предприятиях и

предпринимательской деятельности» и другие, ныне уже не действующие

законодательные акты). Наиболее важным законодательным актом для

становления института муниципальной собственности, наполнения её реальным

содержанием стало постановление Верховного Совета РФ от 27.12.91 № 3020-1

«О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на

федеральную собственность, государственную собственность республик в

составе РФ, краёв, областей, автономных округов, автономной области,

городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

Разграничение государственной собственности на федеральный, субъектов

федерации и муниципальный уровни осуществлялось в соответствии с

Постановлением ВС РФ от 27.12.91 № 3020-1(см. приложение 1 «Перечень

законодательных, нормативно-правовых актов и методических документов РФ,

регулирующих вопросы муниципальной собственности»). В отношении всех трех

уровней собственности в 1992 году был запущен механизм массовой

приватизации, который в основном был завершен к 1.07.94 г.

Процесс разгосударствления и приватизации, запущенный в 1991 году,

привел к новой структуре собственности в Российской Федерации. Гражданское

законодательство называет следующие ее виды:

- государственная собственность Российской Федерации и субъектов Федерации;

- муниципальная собственность;

- частная собственность;

- другие виды собственности (например, собственность общественных

организаций).

В настоящее время приватизация продолжается в отношении отдельных

объектов или пакетов акций, закрепленных в ходе массовой приватизации в

государственной или муниципальной собственности. Также продолжается процесс

передачи отдельных объектов с государственного на муниципальный уровень.

Муниципальные образования принимают в муниципальную собственность имущество

ликвидируемых государственных предприятий, объекты социально-культурного

назначения государственных и приватизированных предприятий. Некоторые

муниципальные образования принимают в муниципальную собственность имущество

должников местного бюджета в счет погашение долга. Также в муниципальную

собственность принимаются отдельные объекты в порядке дарения от

юридических и физических лиц, в порядке наследования (выморочное имущество)

и признанные в установленном порядке бесхозяйными. Возможна и покупка

имущества муниципалитетом, если на это предусмотрены средства в местном

бюджете и местным нормативно-правовым актом определен орган местного

самоуправления, уполномоченный совершать подобные сделки.

Во всех процессах разгосударствления и приватизации муниципалитеты

принимали и принимают самое непосредственное участие. Ими формируется по

объектный состав передаваемого на муниципальный уровень имущества,

согласовываются планы приватизации всех государственных предприятий.

Значительной свободой действий с самого начала обладали муниципалитеты

в отношении муниципальной собственности. Если в начале экономической

реформы со стороны государственных органов еще осуществлялся прессинг,

направленный на создание конкурентной среды через механизм малой

приватизации (торговля, общепит, бытовые услуги), то позднее (после 1993

года) он прекратился. С самого начала интенсивность процессов

реформирования отношений собственности на местном уровне была производной

от понимания необходимости реформ и политической воли представительных и

исполнительных органов местного самоуправления. Именно поэтому различные

муниципальные образования сегодня существенно отличаются друг от друга по

уровню экономического развития.

Это можно видеть на примерах муниципальных образований, входящих в

число пилотных по проекту ТАСИС «Муниципальный менеджмент». Разительны

успехи развития муниципальных образований Боровичи и Окуловка (Новгородская

область) особенно на фоне бедственного положения совершенно симметричного

им в начале реформ Печорского района (Псковская область). Разумеется, в

успехе или неуспехе экономического развития, кроме реформирования отношений

собственности, достаточно много иных составляющих, но именно создание

местного частного сектора экономики является тем базисом, на котором

строится муниципальная политика экономического развития. Ускорение

приватизации муниципальной сферы торговли и услуг и сегодня - через семь

лет после начала реформ - остается для Печорского района актуальнейшей

задачей. Без развитой частной собственности инструментарий привлечения

инвестиций просто не к чему приложить.

Таким образом, роль муниципалитета в процессе реформирования отношений

собственности невозможно переоценить. Не менее значима она и в сегодняшней

повседневной практике. В настоящее время на территории любого

муниципального образования располагаются объекты и действуют хозяйствующие

субъекты всех вышеназванных видов собственности. Свое влияние на их

состояние муниципалитет может оказывать, прежде всего, через местную

политику землепользования, правила благоустройства и санитарного содержания

территорий, местную налоговую политику.

Наименьшее влияние имеет местная власть на субъекты, находящиеся в

государственной собственности, особенно федерального уровня. Многие из них

(воинские части, научные учреждения) освобождены от платы за землю и других

налогов. Выпадающие доходы местного бюджета должны компенсироваться

федеральным бюджетом, но на практике этого не происходит.

Зато в отношении всех остальных хозяйствующих субъектов применимы как

вышеназванные меры, так и непосредственное участие в управлении

собственностью. В частности, представители местных администраций по

доверенности от государственных органов управляют пакетами государственных

акций в акционерных обществах со смешанным капиталом, представляют интересы

местного сообщества в советах директоров.

И, наконец, полным комплексом прав, обязанностей и ответственности

наделены муниципалитеты по отношению к муниципальной собственности.

Состояние объектов муниципальной собственности и муниципальных

хозяйствующих субъектов целиком на совести местных органов власти и

управления.

5.2.2 Муниципальная политика в отношении муниципальной собственности.

Муниципальная собственность (имущество плюс финансы) является

материальной основой исполнения функций, возложенных на органы местного

самоуправления Конституцией, законодательством Российской Федерации и

субъектов Федерации. В настоящих Рекомендациях рассматривается политика

местной власти только в отношении муниципального имущественного комплекса.

Собственником муниципального имущества является муниципальное

образование как юридическое лицо и субъект гражданского права. От его имени

функции собственника исполняют представительные и исполнительные органы

местного самоуправления, уполномоченные на то Уставом муниципального

образования, другими нормативно-правовыми актами.

Как всякий ответственный собственник муниципалитет обязан формировать

свою имущественную политику, чтобы обеспечить:

- использование муниципального имущества как инструмента экономического

развития территории;

- использование имущества по целевому назначению с извлечением

максимального социального и /или коммерческого эффекта;

- поддержание имущественного комплекса в работоспособном состоянии;

- эффективную реализацию муниципального имущества, по тем или иным причинам

не приносящего социального и/или коммерческого эффекта;

- приобретение (или создание вновь) имущества, необходимого для решения

социальных задач с учетом принципа разумной достаточности;

Имущественная политика реализуется через местные нормативно-правовые

акты. Пример подобного документа («Порядок управления и распоряжения

муниципальной собственностью») приведен в Приложении 6.

Наиболее часто встречаемые на практике недоработки муниципальной

имущественной политики:

- недостаточный контроль за использованием муниципального имущества

муниципальными учреждениями и предприятиями, допускающий

несанкционированные списание и продажу имущества, сдачу помещений в

аренду;

- препятствующее развитию муниципального образования искусственное

сдерживание приватизации муниципальных предприятий, работающих в

конкурентной среде, не приносящих муниципалитету дохода и не несущих

никаких социальных нагрузок;

- сохранение монопольного положения муниципальных предприятий в сфере

жилищно-коммунального хозяйства, препятствующее эффективному

использованию имущественного комплекса ЖКХ;

- отсутствие системного подхода к формированию муниципальной нормативно-

правовой базы по управлению муниципальной собственностью.

5.2.3 Инвентаризация и регистрация муниципальной собственности

После вступления в силу федерального закона «О государственной

регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» право

муниципальной собственности на недвижимость подлежит государственной

регистрации в едином государственном реестре прав на недвижимость (ЕГРП).

Однако это не освобождает муниципалитеты от необходимости вести собственный

реестр муниципального имущества, учитывающий не только объекты

недвижимости, но и другие основные средства, находящиеся на балансе

муниципальных предприятий и учреждений. Учетные карты составляются по

Страницы: 1, 2