Реферат: Экологический правовой механизм охраны окружающей среды

В соответствии с Законом [2, Ст. 11, 12, 21], объектами государственной экологической экспертизы являются, список приводится в сокращении, полный список объектов экспертизы содержится в соответствующих статьях Закона):

·         проекты правовых актов нормативного и ненормативного характера,

·         проекты комплексных и целевых федеральных программ,

·         проекты генеральных планов развития территорий,

·         все виды градостроительной документации (например, генеральный план, проект застройки),

·         проекты схем развития отраслей народного хозяйства,

·         проекты межгосударственных инвестиционных программ,

·         проекты комплексных схем охраны природы РФ, схем охраны и использования природных ресурсов (в т.ч. проекты землепользования и лесоустройства, материалы, обосновывающие перевод лесных земель в нелесные),

·         проекты международных договоров,

·         материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, способной оказать воздействие на окружающую среду,

·         технико-экономические обоснования и проекты строительства, реконструкции, расширения, технического перевооружения, консервации и ликвидации организаций и иных объектов хозяйственной деятельности, независимо от их сметной стоимости, ведомственной принадлежности и форм собственности,

·         проекты технической документации на новую технику, технологию, материалы, вещества, сертифицируемые товары и услуги.

Кроме собственно объекта экспертизы, на государственную экологическую экспертизу представляются:

·         положительные заключения и (или) документы согласований органов федерального надзора и контроля с органами местного самоуправления, получаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке;

·         заключения федеральных органов исполнительной власти по объекту государственной экологической экспертизы в случае его рассмотрения указанными органами и заключений общественной экологической экспертизы в случае ее проведения;

·         материалы обсуждений объекта государственной экологической экспертизы с гражданами и общественными организациями (объединениями), организованных органами местного самоуправления [2, Ст.14].

Общественная экологическая экспертиза может проводиться в отношении тех же объектов, что и государственная экологическая экспертиза, за исключением объектов, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну [2, Ст. 21].

Таким образом, независимые исследования экологической и социальной ситуации, при всей их важности и полезности, общественной экологической экспертизой все же не являются. Нельзя говорить об экспертизе уже существующего предприятия (но возможна экспертиза проекта его реконструкции или обосновывающей документации на продление или получение лицензии на определенный вид деятельности).

Любая экологическая экспертиза, в том числе общественная, предполагает работу с предпроектной и проектной документацией, проектами планов, программ, договоров и другой обосновывающей документации, причем на завершающей стадии ее подготовки.

Содержание экологической экспертизы

Из законодательного определения следует, что целью экологической экспертизы является предупреждение возможных неблагоприятных воздействий намечаемой деятельности на окружающую среду и связанных с ними социально-экономических и иных последствий. При этом определение экологической экспертизы как “установления соответствия намечаемой деятельности экологическим требованиям и допустимости реализации объекта экспертизы” носит довольно общий характер. Отметим однако, что в Законе говорится о соответствии требованиям и допустимости реализации — то есть допустимость реализации не сводится только к соответствию требованиям (установленным нормам и правилам).

Несколько более подробно содержание экологической экспертизы развернуто в “Положении о порядке проведения государственной экологической экспертизы” [8]. Хотя Положение относится только к государственной экспертизе, данное место представляет собой конкретизацию статьи Закона, которая дает общее определение экологической экспертизы, а потому относится как к государственной, так и к общественной экспертизе.

Итак, согласно Положению, экологическая экспертиза должна установить:

1.       Соответствие намечаемой деятельности требованиям нормативных актов по вопросам охраны окружающей среды;

2.       Полноту оценки масштабов воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду;

3.       Допустимость намечаемой деятельности с точки зрения безопасности окружающей среды;

4.       Достаточность предусмотренных проектом мер по охране окружающей среды [8, п. 15].

Презумпция потенциальной экологической опасности

Следует обратить особое внимание на второй из перечисленных пунктов — о полноте оценки воздействия на окружающую среду.

Согласно Закону, экологическая экспертиза основывается на принципе презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной или иной деятельности [2, Ст. 3]. Это означает, что обязанностью заказчика (“хозяина” намечаемой деятельности; см. ниже раздел “Где получить объект экспертизы”) является прогноз воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду и обоснование допустимость этого воздействия. Заказчик также обязан предусмотреть необходимые меры по защите окружающей среды и именно на нем лежит бремя доказательства экологической безопасности намечаемой деятельности.

При этом такие прогнозы и обоснования, а также описание мер по защите, должны в явном виде входить в состав документации, представляемой на экспертизу. Согласно Закону, необходимым условием приема документации на государственную экологическую экспертизу является наличие в ее составе материалов оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду. Вообще говоря, в обязанности организации, проводящей экспертизу, не входит предсказание этих воздействий. Отсутствие или неполнота таких материалов служит основанием для возвращения материалов заказчику на доработку. Исходя из этого, “Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы” устанавливает два вида отрицательного заключения — (а) заключение о недопустимости реализации объекта экспертизы и (б) заключение о необходимости доработки представленных материалов [8, п. 20] (конечно, причиной возвращения на доработку может служить не только отсутствие или неполнота материалов, связанных с оценкой воздействия на окружающую среду).

Рискнем предположить, что в большинстве случаев изъяном документации является именно неполный или некачественный прогноз воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду. Документация, представляемая на экспертизу, редко содержит прямые противоречия с существующими нормативами (хотя такие ситуации тоже возможны). С другой стороны, при проведении экологической экспертизы часто в первую очередь ищут именно несоответствия нормативам, уделяя меньшее внимание качеству подготовки материалов по оценке воздействия. Поэтому именно эти материалы заслуживает особого внимания при проведении общественной (да и любой) экологической экспертизы.

В соответствии с Федеральным законом “Об экологической экспертизе”, на государственную экологическую экспертизу представляется вся проектная документация, включая материалы оценки воздействия на окружающую среду [2, Ст. 14]. Что такое оценка воздействия на окружающую среду? Нормативное определение этому понятию дано в “Положении об оценке воздействия на окружающую среду в РФ”, утвержденным Приказом № 222 Минприроды РФ от 18 июля 1994 г. [10]:

“Оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) — процедура учета экологических требований законодательства Российской Федерации при подготовке и принятии решений о социально-экономическом развитии общества.

ОВОС организуется и осуществляется с целью выявления и принятия необходимых и достаточных мер по предупреждению возможных неприемлемых для общества экологических и связанных с ними социальных, экономических и других последствий реализации хозяйственной или иной деятельности”.

Для крупных объектов (например, нефтедобывающих предприятий мощностью более 500 тыс. т/год), а также для некоторых опасных объектов или видов деятельности независимо от их масштаба (например, любых химических или микробиологических производств) заказчик должен организовать оценку воздействия на окружающую среду (ОВОС) в соответствии со специальной процедурой. Эта процедура, также как и список соответствующих объектов, регламентируются “Положением об ОВОС” [10].

Вообще говоря, ОВОС в контексте этого Положения [10] не сводится только к расчету параметров возможных воздействий на основе проектных данных. Такой расчет — лишь одна из частей более широкого процесса. Этот процесс, среди прочих составляющих, обязательно должен включать:

·         рассмотрение разумных альтернатив намечаемой деятельности;

·         выработку предложений по программе экологического анализа (мониторинга), которая будет осуществляться после реализации проекта;

·         проведение общественных слушаний для всех объектов, кроме “объектов специального назначения, информация о которых требует конфиденциальности” (понятие “объекта специального назначения”, на наш взгляд, может подразумевать объект только государственной, но никак не коммерческой тайны — авт.) [10, п. 3.2].

Положение требует “широкий обзор (общественные слушания)”, требуемый Положением [10, п. 3.2], подразумевающие не просто какие-то мероприятия по взаимодействию с населением, а, как минимум, широкое оповещение общественности о предстоящих слушаниях и возможность для всех желающих принять в них участие.

Целью процесса ОВОС является выявление и учет экологических (а также связанных с ними социальных и экономических) последствий реализации проекта, причем на возможно более ранних этапах проектирования, когда внесение изменений в проект менее болезненно для заказчика.

Хотя Положение об ОВОС является ведомственным документом Госкомэкологии России, оно зарегистрировано в Министерстве юстиции и, таким образом, имеет юридическую силу для всех ведомств, предприятий и организаций вне зависимости от формы собственности.

Без материалов, документирующих проведенную процедуру ОВОС, проектная документация не может быть принята на государственную экологическую экспертизу [10, п. 1.7] — это и является механизмом, с помощью которого органы, осуществляющие экспертизу, могут добиваться выполнения Положения [10].

Отметим еще три момента:

·         Процедура ОВОС организуется и финансируется заказчиком (инвестором) [10, п. 4.1].

·         Для объектов, не включенных в перечень обязательных, “целесообразность проведения ОВОС определяется органами исполнительной власти субъектов РФ по представлению территориальных органов Минприроды РФ” [10, п. 1.3].

·         Если ОВОС для объекта не проводилась (объект не включен в перечень обязательных), документация, представляемая на экспертизу, тем не менее должна содержать материалы оценки воздействия на окружающую среду [2, Ст. 14; 9, п. 1.4].

8. Экологическое страхование

1. В Российской Федерации осуществляется добровольное и обязательное государственное экологическое страхование предприятий, учреждений, организаций, а также граждан, объектов их собственности и доходов на случай экологического и стихийного бедствия, аварий и катастроф.

2. Фонды экологического страхования используются на прогнозирование, предотвращение и ликвидацию последствий экологических и стихийных бедствий, аварий и катастроф.

3. Порядок экологического страхования и использования фондов устанавливается Правительством Российской Федерации.

Основополагающим актом, регулирующим данную сферу отношений, является закон РФ « О страховании », принятый 27 ноября 1992 года. В соответствии с этим законом выделяются три группы имущественных интересов, связанных: с жизнью, здоровьем, трудоспособностью и пенсионным обеспечением самого страхователя, с причиненным вредом личности и имуществу физического лица, а так же вредом, причиненном юридическому лицу.

 В сфере экологии в зарубежных странах различается страхование экологических рисков и страхование имущества от экологических бедствий. Широкое распространение получило страхование экологических рисков, которое представляет собой страховую защиту гражданской ( имущественной ответственности за ущерб, причиненный третьим лицам в результате внезапного, непреднамеренного, неожиданного загрязнения окружающей природной среды.

 На территории России экологические виды страхования ранее практически не применялись, за исключением Ингосстраха заключившего договоры по страхованию ответственности судовладельцев за утечку нефтепродуктов и с танкеров и загрязнение ими вод и побережья.

 В мировой практике существуют две формы страхования – обязательное и добровольное.

 Законом РСФСР « Об охране окружающей природной среды » предусмотрено добровольное и обязательное государственной экологическое страхование предприятий, организаций и учреждений, а так же граждан, объектов их собственности и доходов на случай стихийного бедствия, аварий, катастроф.

 Создаваемые в системе экологического страхования фонды предназначены для финансирования работ по прогнозированию, предотвращению и ликвидации последствий экологических и стихийных бедствий, аварий, катастроф.

 Порядок государственного экологического страхования использования фондов Российской Федерации устанавливает Правительство.

 По поручению Правительства РФ Минприроды России и Росгосстраха разработали и утвердили Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования РФ, на основе которого каждая страховая организация разрабатывает свои правила по экологическому страхованию на основе добровольно – заключаемого договора между страховой организацией и страхователем. При такой форме отношений не требуется полный охват объектов страхования.

 Если ранее условия договоров по разным видам добровольного страхования разрабатывались Госстрахом и утверждались Министерством финансов, то в настоящее время на территории России преодолен монополизм государственных страховых органов и правила для добровольного страхования различных видов ( включая и экологическое ) подготавливаются и реализуются страховыми организациями на основании лицензий в соответствии с Законом РФ « О страховании ». эти же законом установлено, что выдача лицензий на страховую деятельность отнесена к компетенции Федеральной службы России по надзору за страховой деятельностью.

 В настоящее время необходимая нормативно – правовая база добровольного экологического страхования в целом сформирована. Развитие этого вида страхования сдерживается отсутствием необходимых данных для достоверного расчета тарифных ставок и, главное, отсутствием необходимых средств для создания больших резервных фондов. Это связано с тем, что возмещение последствий крупных экологических катастроф требует значительных финансовых затрат.

  8.1 К объектам экологического страхования относятся:

-  риск гражданской ответственности страхователя за загрязнение окружающей природной среды, выражающейся в предъявлении ему третьими лицами (физическими или юридическими) в соответствии с нормами гражданского права имущественных претензий, которые удовлетворяются в соответствии с договором о страховании за счет страховых платежей;

-  подлежащие возмещению убытки, которые несет страхователь в связи с загрязнением окружающей природной среды на территории действия договора страхования;

-  жизнь, здоровье или имущество страхователя или других лиц, определенных договором страхования.

 Субъектами экологического страхования являются страховщик и страхователь.

 Страховщик – это страховая организация, которая обязуется за обусловленную договором плату (страховую премию) при наступлении предусмотренного в договоре события ( страхового случая ) возместить другой стороне ( страхователю ) или иному лицу, в пользу которого заключен договор ( выгодно приобретателю ), причиненные вследствие этого события убытки, в пределах определенной договором суммы ( страховой суммы ).

 Страховое событие ( случай ) – применительно к экологическому страхованию внезапное, непреднамеренное нанесение ущерба окружающей природной среде в результате аварий, приведших к неожиданному выбросу загрязняющих веществ в атмосферу, к загрязнению земной поверхности и сбросу загрязненных сточных вод.

Перечень загрязняющих веществ и причин страховых событий, ущерб по которым продолжит возмещение, оговариваются при заключении договора страхования.

 Страхователи – предприятия, организации и учреждения всех форм собственности, являющиеся юридическими лицами. Утвержденное Минприроды и Госстрахом Типовое положение относятся к юридическим лицам – предприятиям и учреждениям, расположенным на территории России, а так же за ее пределами, но имеющими производственные мощности на территории РФ.

 Страховые платежи уплачиваются страхователем по тарифным ставкам, устанавливаемых в процентах годового оборота предприятия. При определении размера тарифных ставок помимо оборота предприятия учитывается отрасль производства, к которой относится предприятие, а так же степень риска производственного процесса на каждом конкретном предприятии.

 Страховое возмещение выплачивается при причинении вреда физическим или юридическим лицам в размерах, предусмотренных гражданским законодательством, и определяется в результате рассмотрения дел в судебном или другом предусмотренном законом порядке. Страховое возмещение включает в себя компенсацию ущерба, вызванного повреждением или гибелью имущества; расходы по очистки территории ; расходы, необходимые для спасения жизни и имущества лиц, которым в результате страхового случая причинен вред; расходы, связанные с предварительным расследованием и т.д.

 Размер ущерба, вызванного загрязнением окружающей среды, может составлять громадные суммы. Отсюда вытекает необходимость установления предельных размеров ( лимитов ) ответственности страховщиков при страховании экологических рисков. Их конкретный уровень зависит от финансовых возможностей страховщиков, формы страхования, объема ответственности, круга страхователей и т.д. Убытки же сверх лимита должны в этом случае покрываться за счет средств предприятий или их объединений, резервных фондов государства и т.д.

 Страхование экологической ответственности допускает возможность частично переложить возмещение ущерба на самих страхователей путем установления лимита ответственности или введения франшизы.

 Лимит ответственности - это установление предельных сумм выплат страховой организацией страхового возмещения. Лимиты ответственности могут быть установлены для выплат по одному иску или серии исков, вытекающих из одного страхового случая.

 Франшиза – это установленная договором доля участия страхователя в возмещении ущерба. Как правило, она устанавливается в определенной денежной сумме.

 Возможны случаи, когда загрязнение может проявиться через много лет. Через столько же значительный промежуток времени выявятся новые обстоятельства, существенно увеличивающие первоначально рассчитанные суммы убытков. В связи с этим возникает вопрос о том, на какой срок после наступления страхового события распространяется ответственность страховщика. Страховые компании стремятся сократить его, так как это облегчает и им расчет необходимы размеров и тарифных ставок. Но тогда страхование вступает в противоречие с интересами потерпевших и общества, которые заинтересованы в покрытии убытков в независимости от сроков их возникновения. При проведении экологического страхования целесообразно ориентироваться на общие сроки исковой давности по российскому гражданскому законодательству.

 Принципиальным является вопрос о форме проявления страхования ответственности на случай загрязнения окружающей среды. Наибольшая эффективность достигается при обязательном страховании. Обусловлено это те, что на ряду со страхователем и страховщиком третьей стороны здесь выступает потерпевший, которому в этом случае гарантировано возмещение ущерба. С другой стороны, использование, наряду с обязательным, добровольного страхования в значительной степени расширяет права хозяйствующих субъектов: они вправе решать, каким образом оградить себя от возможных финансовых затруднений.

 Можно было бы заимствовать зарубежный опыт, в соответствии, с которым хозяйствующий субъект для получения лицензии на этот или иной вид деятельности, сопряженной с потенциальной опасностью для здоровья и имущества третьих лиц ( например, при эксплуатации атомных реакторов ), обязан предоставить финансовую гарантию возможного ущерба третьим лицам в пределах заранее обусловленной суммы. Формы такой гарантии могут быть различны: сумма на депозитном счете, обязательства банка предоставлении кредита, резервные фонды и др.

 Обязательное страхование предусмотрено законом, согласно которому устанавливается круг подлежащих страхованию событий. При этом страховщик обязан страховать соответствующие объекты, а страхователи – вносить причитающиеся страховое платежи. Для введения обязательного государственного экологического страхования требуется разработка ряда законодательных актов, в которых определялся бы перечень объектов страхования, объем страховой ответственности, уровень страхового обеспечения и др. в законодательном порядке должна быть определена не только организация, которая будет осуществлять обязательное экологическое страхование, но и определен порядок образования и функционирования государственного страхового экологического фонда, что потребует привлечение значительных финансовых средств.

 Закон, как правило, возлагает проведение обязательного страхования на государственные страховые органы.

 Механизм внедрения обязательного государственного экологического страхования предусматривает проведение большой подготовительной научно – методической работы. Включающей составление перечня отраслей, и подотраслей, предприятия которых будут охвачены этой системой страхования, разработку ряда отраслевых методик по этим вопросам, создание банка статистических данных по экологическим бедствиям, авариям, катастрофам, определение приставок платежей с дифференциацией и по отраслям деятельности и объектам страхования.

 Условия экологического страхования должны базироваться на нормах действующего законодательства. Страховщик предоставляет страховую защиту на случай предъявления претензий страхователю третьими лицами в соответствие с нормами и возмещение ущерба, причиненного им страховым событием, которое наступило в течение срока действия договора страхования. Одновременно следует определить круг событий, за последствие которых страховщик ответственности не несет ( вытекающие из обычной деятельности страхователя, вызванные нарушением нормативных актов, причиненные в результате умышленных действий и т. д. ).

 Разработка нормативно – методической базы обязательного экологического страхования потребует длительной работы с участием ряда министерств и ведомств, научных и страховых организаций.

 Большие трудности связаны с формированием государственного экологического страхового фонда. В условиях крайне напряженной экономической обстановки в стране, и значительного бюджетного дефицита, растущего внешнего долга трудно рассчитывать на выделение для этих целей необходимых средств из федерального бюджета. Другие реальные источники финансирования практически отсутствуют.

9. Экономическое стимулирование охраны окружающей природной среды

1. В Российской Федерации осуществляется стимулирование рационального природопользования и охраны окружающей природной среды путем:

установления налоговых и иных льгот, предоставляемых государственным и другим предприятиям, учреждениям и организациям, в том числе природоохранительным, при внедрении малоотходных и безотходных технологий и производств, использовании вторичных ресурсов, осуществлении другой деятельности, обеспечивающей природоохранительный эффект;

освобождения от налогообложения экологических фондов;

передачи части средств экологических фондов на договорных условиях под процентные займы предприятиям, учреждениям, организациям и гражданам для реализации мер по гарантированному снижению выбросов и сбросов загрязняющих веществ;

установления повышенных норм амортизации основных производственных природоохранительных фондов;

применения поощрительных цен и надбавок на экологически чистую продукцию;

введения специального налогообложения экологически вредной продукции, а также продукции, выпускаемой с применением экологически опасных технологий;

применения льготного кредитования предприятий, учреждений, организаций независимо от форм собственности, эффективно осуществляющих охрану окружающей природной среды.

2. Законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации могут быть установлены другие виды экономического стимулирования охраны окружающей природной среды.