Реферат: СЭЗ в России

Исходя из задач,  поставленных при формировании той или иной зоны, предъявляются соответствующие требования и к ее размещению. К наиболее общим из них относятся:

ü благоприятное транспортно-географическое положение по  отношению к  внешнему  и  внутреннему рынкам и наличие развитых транспортных коммуникаций;

ü развитый производственный потенциал,  наличие производственной и социальной инфраструктуры;

ü существенный  по запасам и ценности природно-ресурсный потенциал (в первую очередь - запасы углеводородного сырья,  цветных  металлов, лесных ресурсов и т.д.).

Поэтому территории,  наиболее  благоприятные  для  размещения СЭЗ, имеют, как правило, приграничное положение,  а также располагают морскими торговыми портами  и  магистральной транспортной сетью (железнодорожной, автодорожной, аэропортами),  сложившимися промышленными,  научными  и  культурными центрами,  районами  концентрации наиболее ценных природных ресурсов.

В отдельных  случаях  создание  СЭЗ оказывается целесообразным и в районах нового хозяйственного освоения, не располагающих изначально  развитой  промышленностью,  производственной и социальной инфраструктурой,  но позволяющих решать важные долгосрочные общегосударственные  программы (укрепление топливно-энергетической и минерально-сырьевой базы страны и др.).

По утверждению (22), для организации эффективно функционирующей зоны с особым экономическим режимом необходимо руководствоваться следующими принципами, наработанными мировой практикой:

1.    прибыльности, предпринимательской и инвестиционной активности;

2.    конкурентоспособности бизнеса по сравнению с аналогичной деятельностью другой территории за счет использования новых форм и методов организации;

3.    целеполагания как в краткосрочном, так и в долгосрочном периоде;

4.    единства предпринимательской и управленческой инициативы в условиях компромисса интересов хозяйствующих субъектов и СЭЗ (соответствия структуры управления СЭЗ экономическим условиям);

5.    обеспечения законодательства, нормативных и режимных требований, а также условий кредитования, фрахта, таможенных услуг, операций с ценными бумагами.

Мировой опыт (Японии, США, Европы, Азии) показывает, что на функционирование СЭЗ оказывают влияние следующие факторы:

ü  политическая стабильность;

ü  инвестиционные гарантии;

ü  качество инфраструктуры;

ü  квалификация рабочей силы;

ü  упрощение административных структур;

Необходимо также учитывать, что в условиях России привлечение иностранных инвесторов возможно через перспективу освоения обширного отечественного рынка.

Различные законодательные акты Российской Федерации и её субъектов о создании СЭЗ декларируют практически единые цели (например 7, 3):

ü   привлечение инвестиций для создания производственных мощностей по выпуску конкурентоспособной продукции;

ü   насыщение внутреннего рынка импортозамещающей продукцией;

ü   создание экспорто-ориентированных производств;

ü   повышение занятости населения;

ü   формирование конкурентоспособной производственной и предпринимательской инфраструктуры.

Для каждой конкретной СЭЗ происходит детальная проработка целей и задач на основе целевых программ развития. Так, например, «Федеральная целевая программа развития ОЭЗ в Калининградской области на 1998 – 2005 годы» (19) предусматривает достижение следующих целей:

ü   обеспечение политических и оборонных интересов России в регионе;

ü   укрепление единого экономического пространства России;

ü   развитие внешнеэкономических связей России;

ü   развитие экономики Особой экономической  зоны и области  в целом, повышение уровня жизни населения и достижение социально-политической стабильности в области;

ü   обеспечение экономической безопасности области.

Исходя из необходимости достижения  указанных целей, усилия федеральных и областных органов государственной власти предлагается сосредоточить  на  решении  следующих главных задач:

ü   развитие сети  инженерной  инфраструктуры   и комплексов жизнеобеспечения Особой экономической зоны и области в целом, включая  транспортный и природоохранный комплексы;

ü   государственная поддержка приоритетных отраслей   и  объектов  экономического  роста Особой экономической зоны;

ü   структурная перестройка хозяйственного комплекса Особой экономической зоны и области в целом, развитие нетрадиционных для региона конкурентоспособных  отраслей  и производств, включая импортозамещающие;

ü   обеспечение полноценного     функционирования размещённых на  территории  области воинских формирований и баз

При этом можно указать также на некоторые геополитические цели создания СЭЗ:

ü  налаживание и уклепление международных связей РФ на уровне хозяйствующих субъектов и отдельных граждан, «врастание» России в мировое хозяйство;

ü  укрепление, в том числе и экономическое, анклавных образований на рубежах нашей страны, подвергающихся со стороны соседей непрерывному геополитическому воздействию (Калининград, Сахалин и др.);

ü  путём повышения уровня жизни населения в отсталых и депрессивных регионах поддержание политической стабильности в стране.

Сегодня можно утверждать, что создание и функционирование СЭЗ на территории России лишь в малой степени достигло поставленных целей, как на региональном, так и на общегосударственном уровне. При реализации этой новой для страны задачи возникло множество проблем различного характера, разрешение которых предстоит в ближайшем будущем.

2.3. Практический опыт функционирования СЭЗ на примере Калининградской области.

«Теория без практики мертва». Соглашаясь с этим утверждением, видится необходимым проанализировать деятельность одной из реально существующих российских экономических зон. В качестве примера выбрана одна из старейших СЭЗ в России - СЭЗ «Янтарь», а ныне Особая экономическая зона Калининградской области.

Согласно положению о СЭЗ «Янтарь» (21),  принятому в сентябре  1991 года, целями её создания было ускорение решения задач социально-экономического развития Калининградской области,  повышение жизненного уровня населения области на основе развития торгово-экономического и научно-технического сотрудничества с зарубежными странами,  обеспечение благоприятных условий для привлечения иностранного  капитала,  технологии  и  управленческого опыта,  потенциала предприятий для увеличения экспортных возможностей региона, развития производства экспортной и импортозамещающей продукции,  трансконтинентального транзита,  отработки новых форм хозяйствования  в условиях перехода к рыночной экономике.

Свободная экономическая зона создавалась в пределах всей Калининградской области с прилегающими  к  ней  районами  континентального шельфа,  за  исключением территории объектов,  имеющих оборонное и стратегическое значение для России.

Главные отличительные черты рассматриваемой зоны:

1.    выгодное экономико-географическое положение на пересечении  торговых путей между Евразией и Европой, наличие незамерзающего морского порта;

2.    уникальные залежи янтаря (до 90% мировых запасов);

3.    изолированность области от остальной территории России  границами других государств, что повышает транспортные расходы и одновременно увеличивает политические риски хозяйственной деятельности в регионе;

4.    использование  для  военных  нужд значительной части территории, втрое большей,  чем площадь территории гражданского заселения, что создает  неблагоприятный  климат  для его внешнеэкономической деятельности и привлечения иностранных капиталов.

В январе 1996 года Президентом РФ был подписан  закон  «Об  особой экономической зоне (ОЭЗ) в Калининградской области» (3). Подробный анализ опыта функционирования области в качестве СЭЗ или, позднее, ОЭЗ и прогноз последствий принятия нового закона,  проведенный в (29), показывает,  что, несмотря на наличие определенного потенциала области и  на то,  что преференциальный режим хозяйственной деятельности в ней был более стабилен,  чем в других «старых» СЭЗ  (в  частности, режим  беспошлинного,  безлицензионного и безрегистрационного экспорта, а также беспошлинного импорта с одновременной отменой НДС и спецналога действовал в области на протяжении 16,5 месяцев - ситуация,  не имеющая аналогов на территории  России),  дополнительные права и привилегии,  предоставленные области в 1991-1995 гг., оказались малоэффективными  для  решения  ее  социально-экономических проблем. При этом:

1.        годовая динамика роста доходов области оказалась практически нулевой;

2.        зависимость области от бюджетных дотаций центра не только не ослабла, но и усилилась, причем - на фоне сокращения ее вклада в национальный доход страны;

3.        довольно динамичное развитие сферы услуг (прежде  всего,  торгово-посреднических)  не смогло уравновесить упадок производственной сферы и создать ощутимые заделы  для  постепенного  экономического подъема в регионе;

4.        положение с привлечением иностранных инвестиций оказалось хуже, чем у ряда других «старых» СЭЗ и регионов,  не  имевших  льготного режима:  область заняла лишь 18-ое место среди российских регионов по объему реально вложенных капиталов, а в расчете на душу населения ее показатели существенно меньше, чем в среднем по России;

5.        ожидаемого  усиления  внешнеэкономического потенциала области не произошло: хотя по объему импорта на одного жителя она существенно (в  полтора  раза)  превзошла среднероссийский уровень,  подушевой объем ее экспорта оказался на 1/3 меньше, чем в среднем по России;

6.        режим свободной торговли потребовал  усиления  административного контроля над экономической деятельностью в регионе,  что было вызвано ростом контрабанды.

В результате остались нереализованными практически все цели, сформулированные при создании СЭЗ «Янтарь».

В (29) отмечено, что в новом законе фактически не учтен опыт работы СЭЗ «Янтарь» и высказано мнение,  что этот закон не  только  не создает в Калининградской области привлекательного инвестиционного климата, а может даже ухудшить его.

Приведённые результаты функционирования Калининградской области в режиме  СЭЗ (а ее опыт,  пожалуй,  наиболее «богатый» из всех СЭЗ) важны тем,  что они могут служить определенным ориентиром для других российских территорий,  уже имеющих или претендующих на звание «СЭЗ», с тем, чтобы избежать повторения сделанных ошибок.

3. Проблемы функционирования СЭЗ в России.

3.1.  Правовые проблемы.

Существенной проблемой процесса функционирования российских СЭЗ в настоящее время является отсутствие в отношении их единой, системной государственной политики. При наличии ряда правительственных указов и постановлений, предоставляющих той или иной территории режим свободной зоны, имеется и целый ряд официальных документов  которые им противоречат и затрудняют работу созданных СЭЗ.

Своим существованием СЭЗ в России фактически «обязаны» постановлениям Верховного Совета РСФСР «Об основных принципах осуществления внешнеэкономической деятельности на территории РСФСР» и «О создании зон свободного предпринимательства» (5, 6), принятых в 1990 году. В 1991 году был принят Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в РСФСР» (4).

Согласно статьям 41 и 42 этого закона, СЭЗ создаются с целью привлечения иностранного капитала, передовой зарубежной техники, технологии и управленческого опыта, развития экспортного потенциала. В СЭЗ устанавливается следующий льготный режим хозяйственной деятельности для иностранных инвестиций и предприятий с иностранным участием;

ü  упрощенный порядок регистрации предприятий с иностранными инвестициями;

ü  налогообложение по льготным ставкам - до 50 % установленных для иностранных инвесторов на территории Российской Федерации;

ü   понижение ставки платы за пользование землей и другими природными ресурсами;

ü   предоставление права на долгосрочную аренду сроком до 70 лет;

ü   понижение таможенных пошлин на ввоз, вывоз товаров;

ü   упрощенный порядок пересечения границ, въезда и выезда иностранных граждан, в том числе безвизового;

ü  наличие права безлицензионного экспорта и импорта, предусмотренное законом  для предприятий, полностью принадлежащих иностранным инвесторам, а также для совместных предприятий с долей инвестиций более 30%.Валютная выручка предприятий от экспорта собственной продукции полностью остается в их распоряжении.

До принятия этого закона практика создания СЭЗ сводилась к беспорядочной раздаче льгот и привилегий отдельным районам. В результате предоставленные законом  «Об иностранных инвестициях в РСФСР» льготы для СЭЗ выглядят более скромно  по сравнению  с уже действующими в некоторых ранее созданных в России зонах.

Массовая раздача в начале 90-х годов зональных преференций отдельным территориальным  образованиям без четких на то критериев спровоцировала волну самостийного возникновения новых зональных  структур,  когда та или иная территория (город,  область, морской порт, центр науки или просто российская глубинка) объявляла о принятии ею  соответствующего статуса,  лоббируя его утверждение в верхах. Как отмечено в (23),  руководство России оказалось под массированным давлением: в 1991 г.  около 150 регионов добивались образования на своих территориях свободных зон.  Такая активность местных властей отражала их стремление хоть как-то бороться с кризисными процессами на своей территории,  решить с помощью статуса зоны массу различных проблем, нахлынувших, как им представлялось, из Федерального центра.

В конце 1991 - начале 1992 гг., когда российское руководство приняло курс на широкое открытие экономики в целях ее стабилизации  (4, 8), выборочная  либерализация  предпринимательского  климата на уровне отдельных зональных территорий во многом лишалась  своего  смысла. Принятые  в этот период в Российской Федерации нормативно-правовые акты по регулированию внешнеэкономической деятельности не  предусматривали должных изъятий применительно к зональным территориям. И хотя действовавшие в зонах статутные положения формально никто  не отменял,  налоговые службы истолковали их как утратившие силу, что фактически упраздняло значительную часть ранее предоставленных зонам льгот.

Такая неопределенность  в  законодательно-правовом  положении  СЭЗ вызвала беспокойство иностранных инвесторов, расценивших сложившуюся  ситуацию  как  принципиальный отход правительства от линии на создание зон.  Это,  а также просьба руководителей зональных администраций  (официальное обращение в федеральные органы власти весной 1992 г.) гарантировать действие ранее введенной в зонах системы  льгот  способствовали  выходу в июне 1992 г.  Указа Президента РФ (11), которым было подтверждено действие прежних зональных преференций  для  иностранных  предприятий и предприятий с иностранными инвестициями, сохранены отдельные льготы в области внешнеэкономической деятельности для российских предприятий и даже предусмотрены некоторые общие дополнительные льготы, нацеленные на облегчение финансирования объектов инфраструктуры в зонах (предоставление для этих целей бюджетных кредитов, направление в специальные зональные фонды  части  средств  от приватизации федеральной собственности и др.).  Принятие указа способствовало тому, что в отдельных, наиболее развитых зонах (Находка, Калининград) началась практическая разработка стратегии развития территории и конкретных инвестиционных проектов по ее обустройству.

Тем не менее,  к началу 1993 г.  в правительстве возобладала линия на ликвидацию крупных СЭЗ.  Подготовленный проект Закона РФ «О свободных  экономических  зонах»  предусматривал формирование преимущественно локальных зон двух разновидностей - свободных таможенных  зон и зон экспортного производства. В основу отбора зональных территорий был положен принцип сочетания их выгодного географического положения с минимизацией затрат на их инфраструктурное обустройство, что обосновывалось необходимостью более  реалистичного  подхода  к масштабности зональных проектов.

На фактическое  закрытие ранее созданных зон были направлены решения,  принятые в июне 1993 г.: законодательное урезание предоставленных  зонам  таможенных и налоговых льгот (Закон РФ «О таможенном тарифе», Закон «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса  в  РСФСР») и очередная отмена налоговых преференций (письмо ГНС  и  Минфина  РФ (12)).  И  хотя иностранным инвесторам Указом президента (13) были даны гарантии по сохранению прежних условий  деятельности  на  три года вперед, над зонами нависла атмосфера бесперспективности.

Такое развитие событий прежде всего отражало стремление правительства удержать те или иные территории,  претендующие на статус свободной зоны, в пределах национального экономического пространства.

В результате,  к  осени 1994 г.  наметились следующие контуры российской зональной политики:

ü урезание (до 1-2 кв. км) возможных размеров свободных зон, исключающее  создание  относительно  крупных комплексных зон свободного предпринимательства;

ü формальное заимствование и перенос на российскую почву  простейших  образцов  из мировой зональной практики без учета ее перспективных тенденций и увязки с национальной промышленной политикой;

ü усложненная система управления зонами,  сопряженная с  многочисленными  бюрократическими согласованиями и невозможностью создания зон по инициативе «снизу».

Ряд регионов,  не дожидаясь соответствующих законодательных  решений,  начал  интенсивную  работу по реализации проектов точечных и локальных таможенных зон. Они сумели мобилизовать необходимые стартовые средства (кто - частные,  а кто -  государственные),  и  это предопределило их ближайший успех. Первая по такому пути пошла СЭЗ «Находка»: опираясь на правительственное постановление о принципиальной  возможности  создавать на своей территории таможенные зоны (14),  а также – на специально предоставленный на эти цели  бюджетный кредит  Минфина  (март 1995 г.),  она образовала первую подобную зону уже к лету 1995 г. В том же направлении, но уже без федеральной государственной поддержки,  действовали правительство Московской области (проект СЭЗ «Шерризон»),  мэрия Санкт-Петербурга (свободная таможенная зона «Гавань»), администрация Ульяновска (аналогичная зона в районе городского аэропорта).

Напротив, другие крупные территории активизировали усилия по  лоббированию эксклюзивных правительственных решений, гарантирующих им либо воссоздание прежних, либо получение принципиально новых индивидуальных  преференций.  Следует  отметить,  что  правительство - вразрез с собственным курсом на организацию исключительно  локальных СЭЗ - поддалось этому давлению: был восстановлен режим беспошлинной торговли в пределах Калининградской области  (15, 16), а  в июле 1994 г. была создана (17) зона экономического благоприятствования в Ингушетии – «своеобразная модель оффшорной  зоны,  весьма далекая от общепринятых стандартов» (29,  с.17).  Причем,  когда в марте 1995 г. все индивидуальные таможенные льготы в РФ были вновь официально отменены (20, 2),  борьба территорий за особые привилегии не прекратилась.  В частности,  Калининградская область добилась принятия в ноябре 1995 г. Госдумой РФ отдельного федерального Закона «Об Особой экономической зоне в  Калининградской  области» (3), возвращавшего ей режим таможенной экстерриториальности. Однако до сих пор не стихает борьба вокруг статьи 7 этого закона, приобретшая особую остроту в 1997 году. Её отмена привела бы к прекращению действия на территории ОЭЗ таможенных льгот, что фактически означало потерю последних преимуществ области по отношению к другим субъектам Федерации. Встречные действия регионального лобби также не возымело успеха – в 1999 году Президентом отклонено внесение поправок в Федеральный закон «О налоге на прибыль предприятий и организаций», которые предусматривали законодательное закрепление ряда существенных льгот по этому налогу для фирм, зарегистрированных в Зонах свободной торговли (ЗСТ).

Такая «приближенная к боевой» обстановка вокруг «правил игры» в отечественных СЭЗ не могла не привести к оттоку инвестиций в более стабильные с точки зрения экономического законодательства соседние страны. Так, например, несомненен уход капиталов из Калининградской области в Клайпеду, где также создана и функционирует СЭЗ. Правовые проблемы немедленно вылились в экономические – с 1995 по 1997 год иностранные инвестиции в зону упали в 5 раз (32).

При разработке  и принятии закона о СЭЗ,  что,  как показано выше, является самой насущной задачей для развития  зональной практики, прежде всего необходимо разрешить следующую проблему: функционирование СЭЗ  в режиме свободной таможенной зоны (а именно это привлекает большинство регионов, добивающихся статуса СЭЗ) означает,  что территория зоны подпадает под условия таможенной экстерриториальности.  Между тем,  конституционность норм  таможенной экстерриториальности  принципиально не ясна сегодня даже в отношении небольших участков государственной территории РФ  (площадью  в несколько кв.  км),  не говоря уже о регионах размером с целую область,  поскольку Конституция Российской Федерации запрещает образование таможенных границ внутри территории страны: «На территории Российской Федерации не допускается установление  таможенных  границ,  пошлин,  сборов и каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств» ((1), статья 74, часть 1).  Исключения допускаются лишь в целях «...обеспечения безопасности,  защиты жизни и здоровья людей, охраны природы и культурных ценностей» ((1), статья 74, часть 2). Уже одно это обстоятельство ставит под вопрос правомерность принятия решений об образовании различных СЭЗ на территории России.

Однако, согласно рекомендациям, приведённым в (25), точная юридическая проработка вопросов, касающихся СЭЗ, может привести к нормальному функционированию зон и в условиях действующего правового поля. Имея в виду несовершенство правовой системы России, прямое действие норм законодательства, подзаконных актов в особенности, может означать фактическое прекращение СЭЗ и ее правового режима. Правовые институты СЭЗ - статуты органов управления ею, правосубъектность резидентов, правовые основы правоприменительной и арбитражной деятельности - чрезвычайно сложно согласовывать с действующим законодательством, достаточно сложно - с международным правом, сложившимися международными институтами и обычаями.

Экстерриториальность зон может быть реализована несколькими путями. Один из них схематично выглядит так, что вся локальная юридическая система СЭЗ строится одновременно на признании верховенства законодательства РФ, в т.ч. - актов об иностранных инвестициях, о предприятиях, о банках и банковской деятельности, «провозглашающих» правовые основы хозяйственной деятельности и т.п. с учетом актов о СЭЗ.

В рамках этой юридико-технической схемы требуется произвести работу по дополнению каждого из значимых для СЭЗ акта в форме подготовки пакета локальных актов. Отсутствие того или иного дополнения будет означать прямое действие акта законодательства России на территории СЭЗ. Необходимо очертить круг наиболее значимых для СЭЗ актов, соответствующие «дополнения» к которым могут быть приняты в корпус масштабного акта о СЭЗ. В свою очередь этот акт, как будет показано ниже, принимает компетентный орган государственной власти и, таким образом, заодно, утверждает конституирующий акт (к примеру, Положение) о ней. Иные нормативные акты РФ действуют на территории СЭЗ безусловно.

Описываемый путь достижения экстерриториальности отвечает также требованиям полноты государственного суверенитета - верховенства законов РФ на всей ее территории - и, фактически, допускает юридическую экстерриториальность СЭЗ.

Страницы: 1, 2, 3