Реферат: Экологическое законодательство зарубежных стран

Такое общее нормативное регулирование природно-ресурсных и средоохранных отношений требует дополнительной и более подробной рег­ламентации. Поэтому в развитие закона Германии, Венгрии, Болгарии издается целый ряд постановлений: об охране растительного и животного мира, об отдыхе населения, о содержании в чистоте городов и населен­ных пунктов, о защите от шума и т. д.

В законах европейских стран охрана окружающей среды рассматривается как составная часть социально-экономической политики в этих странах, однако приоритет в охране отдельных природных объектов различен: если в Германии, Швейцарии, и др. — это формирование и надлежащее состояние ландшафта и только затем использование и охрана земель, лесов, вод и т. д., то в Румынии, Болгарии, Венгрии — в первую очередь это охрана воздуха, вод, других природных ресурсов. В законе Германии еще недавно не было норм об ответственности за его нарушения, а закон Румынии устанавливает уголовную и административную ответственность за ряд экологических правонарушений.

Более высокая степень консолидации экологических норм отраже­на в Законе об охране окружающей среды Венгрии.

Важная новация закона Венгрии — формулирование в нем права граж­дан на проживание в благоприятной окружающей среде. Существенно также, что в законе содержится строгая система определения эколого-правовой ответственности, сущность которой заключается в том, что ее нормы распространяются на все распоряжения по охране окружаю­щей среды, т. е. ответственность в равной мере служит как охране, так и планомерному формированию окружающей среды. Формулируемая сис­тема санкций состоит из следующих видов: ограничение хозяйственной деятельности и даже ее запрещение  штрафы, возмещение ущерба и уголовное наказание. В законе содержится также характеристика государственного управления в сфере экологической по­литики: разработка и принятие экологического политико-управленчес­кого решения, этапы его реализации и контроль за его выполнением.

В законодательном акте Болгарии не только сформулированы основные цели, задачи и общие принципы экологической политики Болгарии, но и излагается программа охраны окружающей природной среды в стране.

В законе Польши содержится развернутая характеристика общих прин­ципов охраны окружающей природной среды в Польше, соответствующих юридических понятий охраны, загрязнения и т. д. из­лагаются основные требования к экологическому управлению в области охраны и использования различных природных объектов . Далее в законе определяются практические шаги по реализа­ции поставленных целей охраны окружающей природной среды, форму­лируются функции и компетенция хозяйственных и управленческих ор­ганов по охране и использованию окружающей среды, конкретизируют­ся ограничения в природопользовании, излагаются требования к обору­дованию, используемому в хозяйственной деятельности. Важ­ное место в законе уделяется вопросам ответственности за ущерб, нане­сенный окружающей природной среде, где главная роль от­водится принципам платности за природопользование; подобные выпла­ты и штрафы образуют специальный фонд охраны окружающей среды. В законе подробно излагаются организационно-правовые вопросы охраны окружающей природной среды: создание органов охра­ны, государственных инспекций, местных и общественных организаций. 

В законодательстве зарубежных государств боль­шая роль принадлежит закреплению системы и компетенции государст­венных органов управления в области охраны природы.

В европейских государствах странах регулирование качества атмосферного воздуха осуществляется с различной степенью полноты. На характер ре­жима этого природного объекта оказывают влияние: уровень развития промышленности, тяжелой индустрии, сельского хозяйства; уровень концентрации населения; климатические и географические факторы. В одних странах, в правовое определение понятия загряз­нения атмосферы входят два вида воздуха: внутренний и внешний. Пра­вовой режим внутреннего воздуха (рабочая среда помещений предприя­тий и. организаций) регулируется Кодексом о труде. Правилами санита­рии и т. д., которые содержат иные требования к охране и санкции, чем Закон об охране атмосферного воздуха, вод и почв от загрязнений, либо Закон об охране природы. Загрязнение атмосферного воз­духа по болгарскому закону квалифицируется как такое изме­нение состава воздуха, которое делает его опасным для здоровья насе­ления или животных и для развития растительности. В Законе об охране атмосферного воздуха Польши сначала устанавливается принцип охра­ны: атмосферный воздух подлежит охране от загрязнений, тягостных для человека или оказывающих отрицательное воздействие на его здоровье, и только затем дается само понятие загрязнения воздуха, под которым подразумевается введение в атмосферный воздух веществ, которые мо­гут вызвать превышение допустимых в атмосферном воздухе концент­раций.

Другие дополнительные меры охраны - это снижение налоговых ставок или представление льготных государственных субсидий предпри­ятиям, которые предпринимают активные меры по переоборудованию отопительных систем или капитальному строительству для ограничения вредного воздействия дыма и газа; принудительное отчуждение земли или выселение жителей из районов с сильно загрязненным воздухом. Предусмотрено изменение планов развития населенных пунктов (строи­тельство более широких улиц с учетом направления постоянно дующих ветров, выделение специальных транспортных артерий для грузовых ма­шин и др.), поощряется совершенствование автомобильных двигателей в целях уменьшения выхлопа вредных газов; запрещено использование определенных видов топлива в экологически опасных районах и др. В приложении к закону дается перечень и концентра­ций загрязняющих веществ, на основании которых предприятия должны уплачивать " экологические штрафы".

Для того чтобы получить самое общее представление об экологической юридической ответственности, рассмотрим некоторые основания и виды ответственности по законодательству Германии об охране лесов. Лесной кодекс предусматривает деяния, которые рассматриваются как преступления против лесного фонда, и уста­навливает соответствующие наказания в зависимости от степени их об­щественной опасности. За деяния, совершенные без отягчающих обстоя­тельств (вырубка, присвоение и растаскивание вырубленных деревьев), предусмотрен штраф от 700 до 2000 марок, а за тяжелые формы деяний — лишение свободы на срок от одного до трех месяцев или штраф . При таком разграничении законодатель ис­ходит из реальных потребностей в защите лесного фонда страны, предус­матривая наказание в виде лишения свободы лишь за тяжкие преступ­ления, совершаемые, как правило, людьми, в отношении которых при­менение воспитательных мер или штрафа не дают желаемых результатов.

Составы, предусмотренные статьями 42 и 43 Лесного кодекса, оди­наковы. Разница состоит лишь в отягчающих обстоятельствах, которые заключаются в следующем.

Совершение деяния в ночной период (от захода до восхода солнца). Установление такого отягчающего обстоятельства объясняется тем, что в это время легче совершить преступление, так как охрану леса труднее осуществить. Однако в законе значится именно эта формулировка — "от заката до восхода солнца", а не "в ночное время", поскольку она явля­ется более подходящей, когда речь идет о защите лесного фонда. При установлении этого отрезка времени учитываются времена года, месяц, день, час, расположение местности. Суд для определения такого рода отяг­чающих обстоятельств преступления против лесного фонда обязан точно определить время совершения преступления.

Совершение деяния посредством спиливания деревьев.  Это объясняется тем, что спиливание деревьев проходит более тихо, чем их рубка, и преступление труднее обнаружить. Кроме того, спилива­ние наносит большой вред лесам, так как уничтожаются поросль, моло­дые побеги.

Совершение деяния в лесах, которые несут исключительно защитную функцию (в ст. 7 Лесного кодекса они отнесены к лесам первой группы, т.е. особо охраняемым).

Совершение деяния тремя и более лицами, т. е. коллективно.

Совершение деяния в течение года после осуждения за преступления против лесного фонда.

Уголовная ответственность за преступления, совершенные против Лесного фонда страны, призвана защищать общенародную государствен­ную социалистическую собственность, но в то же время она является од­ной из форм защиты окружающей природной среды.

С точки зрения формирования понятия охраны окружающей при­родной среды характерно указание в соответствующем японском зако­не: чтобы человек был здоров, чтобы обеспечивать высокое качество его жизни, необходимо предотвратить вредное воздействие та­ких факторов, как загрязнение воздуха, вод и почв, шума, вибрации, вредных испарений и т. д. Неотъемлемой частью окружающей среды в Японии считается флора и фауна, а также все те экологические системы, которые связаны с организациями и учреждениями, обеспечивающими оптимальное "экологическое" существование человека. Как видно, и в этой стране подход к окружающей среде, так сказать, расширенный, ориентированный на включение в "среду обитания человека" всего природного окружения (поэтому в Японии, например, нет отдельного закона об охра­не природы).

Во Франции наряду с формулированием общенациональной экологи­ческой проблемы в соответствующих постановлениях и актах указыва­ются и общесоциальные пути ее решения. В качестве трех основных путей и средств названы: борьба со всеми видами загрязнения окружающей сре­ды, снижение потребления природных ресурсов (подразумевается сокра­щение нерационального с экологической точки зрения потребления сырья), улучшение качества жизни самых широких слоев населения. Таким обра­зом, во Франции подход к экологической проблеме имеет определенные "рамки". Это природные ресурсы, хозяйственная деятельность и качест­венное состояние окружающей среды.

Американские ученые, высказывая соображения об уровне разви­тия науки об окружающей среде (или экологической науки), подчерки­вают, что в первую очередь речь должна идти в этой совершенно новой научной дисциплине о специфичном понятийном аппарате. Однако вре­менное отсутствие научно обоснованных рекомендаций в этой области знания приводит к тому, что под действием солидных изданий или авто­ритетных мнений, поступающих из других научных направлений, все еще многие политические и государственные экологические решения предпри­нимаются без должной экологической апробации. Как правило, сторон­ники охраны природы выдвигают в свою защиту лозунг типа "потом бу­дет поздно" именно в те моменты, когда у них не хватает соответствую­щих эмпирических данных, фактической информации о воздействии за­грязнения на состояние окружающей среды: так, Р. Кларк стремился под­толкнуть экологов США к восприятию преданных забвению общих науч­ных подходов к любой проблеме в сфере научной деятельности (объек­тивный анализ, научный эксперимент, систематизация фактов и др.). Бо­лее "жесткий" подход в США наметился при отборе материалов для жур­нальных публикаций по проблемам загрязнения морей (более 3 работ отклоняется). До сих пор многие статьи страдают описательностью, от­сутствием четкой научной доказательности. Во всех других науках, кроме социальной экологии, такие работы считались бы лишь предварительным наброском, не претендующим на публикацию; здесь же проходит все. Другая проблема, по мнению автора, заключается в том, что иногда в сфере государственного управления сталкиваются два варианта эколо­гического решения, часто взаимоисключающие, но продиктованные идея­ми "доброго дела". Видимо, такое положение может иметь место только в тех науках (в частности, экологических), где еще не выработаны четкие научные критерии оценок. Так, под действием норм Международной кон­венции по предотвращению трансграничных загрязнений воздуха, видимо, будет утверждено правительством США 50%-ное сокращение эмиссий сернистых соединений для ТЭС, что потребует значительных финансовых расходов. Однако никто точно не знает, насколько сократится загрязне­ние поверхностных вод - рек и озер в Скандинавии и Канаде.

США, например, многие проблемы социальной эко­логии считаются проблемами экономическими, поэтому для их решения используется и соответствующий понятийный аппарат научного анализа. В результате все вопросы, связанные с процессами управления природо­пользованием, варьируют вокруг проблем эффективности их использо­вания, а вопросы получения "преимуществ" от природопользования — вокруг вопросов "справедливого" распределения природных благ.

Исторически сложилось так, что в рассматриваемой группе стран именно консервативная охрана природы развивалась наиболее активно. Это был, так сказать, наиболее старый объект экологического регулиро­вания. Законы об организации национальных парков, лесов, охране при­родных достопримечательностей принимаются еще в прошлом веке: так, более 100 лет назад в США был создан первый в мире Йеллоустоунский национальный парк. В настоящее время в США более 40 национальных парков, причем каждые 10 лет создаются еще около 5 новых парков и заповедных территорий. На тех территориях, где частная собственность на землю не препятствует изъятию отдельных территорий из хозяйствен­ного оборота, этот процесс идет более активно. Так, на Аляске в конце 70-х годов создано девять новых заповедных территорий, а два сущест­вовавших ранее национальных парка значительно расширены. Новые запо­ведные территории района Аляски составляют около 130 тыс. км2, а общая площадь таких территорий в США с различными режимами охраны дости­гает 3%. Режим природных объектов на заповедных территориях привле­кает внимание в буржуазных странах главным образом с точки зрения охраны земель. Во Франции предусмотрены самостоятельные виды пра­вовых режимов для отдельных природных резерватов и комплексных охраняемых территорий.

 В странах в качестве основных мер контроля за­грязнений предусмотрено введение налогов и штрафов, налагаемых на природопользователей и загрязнителей окружающей среды. Так, в Германии недавно законодательно введена система налогообложения всех загряз­няющих производств, в Нидерландах такая система функционирует уже на протяжении более четырех лет, во Франции - начиная с 60-х годов ны­нешнего столетия. Очевидно, что подобный налоговый "гнет" неминуемо скажется на конечной цене готовой продукции: введение подобной систе­мы в Великобритании привело к тому, что расходы на очистные соору­жения составляют в отдельных случаях до 50% производственных затрат.

 В декабре 1970 г. в соответствии с Реорганизационным планом президента США было учреждено специальное пра­вительственное ведомство — Агентство по охране окружающей среды (ЕРА), руководитель которого подчиняется непосредственно президен­ту страны. Новое агентство объединило все основные действовавшие до них и новые федеральные программы по борьбе с загрязнением воздуха и вод, по борьбе с радиацией и обработке твердых отходов, по борьбе  с шумом и контролю токсичных веществ и т. дВ специальной литературе деятельность ЕРА иногда называ­ется "регулирующей", так как основное влияние на качество окружаю­щей среды ЕРА осуществляет через подготовку стандартов качества объ­ектов среды, нормативов выбросов загрязнений и контроль за их соблю­дением, т. е. это учреждение является координатором государственного "регулирующего механизма" охраны окружающей среды по отношению ко всем отраслям промышленности через разработку стандартов качест­ва окружающей среды.

Комплексный характер природоохранных проблем налагает опре­деленные обязанности и на другие правительственные ведомства и уч­реждения. Так, кроме ЕРА, в США такие функции выполняют следую­щие ведомства правительства: Административно-бюджетное управление (вопросы финансирования национальных и отраслевых экологических программ). Министерство внутренних дел (консервативная охрана при­роды) , Национальное управление по освоению океана и атмосферы (вклю­чая метеослужбу и геодезические исследования). Министерство транспор­та (охрана прибрежных морских вод). Министерство сельского хозяйст­ва (регулирование использования пестицидов, предупреждение деграда­ции земель) и другие ведомства. Высшим координационным органом программ охраны окружающей среды и природы в США является Пре­зидентский совет по качеству окружающей среды (далее Совет), кото­рый подготавливает ежегодные отчеты-доклады президенту страны по соответствующим вопросам социальной экологии. После их рассмотре­ния президентом эти доклады направляются в американский Конгресс для разработки законодательных предложений. В Совет поступают от всех федеральных ведомств предварительные заключения о возможном воздействии мероприятий на качество окружающей среды для их обоб­щения. Совет координирует планы федеральных ведомств, оказываю­щих влияние на состояние природных объектов, контролирует деятель­ность всех существующих в стране систем наблюдения и контроля за со­стоянием окружающей среды; подготавливает рекомендации президен­ту по различным аспектам улучшения качества среды и т. д. В составе Со­вета около 60 высококвалифицированных специалистов — химиков, фи­зиков, юристов, экономистов. За 10 лет существования Совета в США он превратился в важнейший орган экологического контроля. В послед­ние годы значение Совета резко упало. Но вместе с тем в американском Конгрессе действует более 20 комитетов, анализирующих и подготавли­вающих предложения по экологическому регулированию.

В других странах (например, Франции) структу­ра экологического регулирования строится по двухзвенной системе — министерства и межведомственные управления охраны окружающей сре­ды.

В правовых актах управления местных органов Франции состояние таких объектов, как воды, воздух и др., регулируется и нор­мами об охране природы, и об охране окружающей среды.

В некоторых странах практикуется комплексный подход к охране и контролю загрязнения объектов окружающей среды с позиций их ис­пользования. Например, в Великобритании, учитывая, что администра­тивно-территориальное деление страны не совпадает с бассейнами основ­ных рек, был принят закон, предусматривающий, что местные органы должны координировать свою деятельность с бассейновыми ин­спекциями, путем консультаций и сотрудничества подготавливать сов­местные планы использования и управления качеством вод в бассейнах рек. Законом закрепляются за местными органами такие важные полно­мочия, как экологическая оценка водных ресурсов, контроль расхода воды и сброса сточных вод, осуществление программ мониторинга ка­чества водных ресурсов. В стране создана национальная информацион­ная система данных, базирующаяся на 7 водных регионах, и 40 станций сбора гидрометрических данных. Эта система позволяет местным орга­нам вести учет количественных и качественных показателей состояния водных ресурсов в каждом органе управления.

  Главное для США, основные принципы их эк. политики.

Первый можно определить как "равновесие" расходов и прибыли в механизме экологического регулирования. Дело в том, что после первых десятилетий борьбы с загрязнением среды экополитика США перестала ориентироваться на основные параметры экономического закона, согласно которым издержки на какие-либо мероприятия не долж­ны превышать получаемых преимуществ и благ. Поначалу с природоох­ранными мероприятиями было наоборот — они не оправдывали произ­веденные капиталовложения для индивидуального предпринимателя. Теперь же считается, что эффективная реализация долго­срочных экологических интересов США может быть достигнута лишь в сочетании с дополнительным упором на окупаемость таких расходов.

Второй принцип связан с более активным включением в экополитику основных рыночных механизмов. Этот подход должен как бы активизировать "здоровую конку­ренцию". Третий ориентирован на децентрализацию госу­дарственного регулирования, т. е. на то, чтобы перевести основное бре­мя экологической ответственности на правительства штатов, местные и муниципальные органы.

В Японии соответствующие механизмы управления ориентированы на разработку в первую очередь стандартов здоровья, дополненных огра­ничениями эмиссий для отдельных отраслей промышленности и видов производства. Для Японии характерны региональные (наряду с обще­национальными) планы социально-экономического развития, учитываю­щие современные экологические императивы. Эти планы и экологичес­кие стандарты разрабатываются в процессе так называемых публичных переговоров между промышленными фирмами и местными органами. Всевозможные "согласования" — тоже отличительная черта социальной жизни Японии: важно не доводить какую-либо проблему до социального конфликта. Характерно, например, что в этой стране наименее активна судебная система, здесь меньше всего адвокатов и защитников по срав­нению с США или Великобританией. Но экологические "переговоры" — несколько иное по своему содержанию социальное явление, чем обыч­ный хозяйственно-производственный конфликт. Вообще в некоторых случаях загрязнения окружающей среды не исключена возможность до­говоренности между предпринимателем — владельцем источника загряз­нения и лицом, потерпевшим в результате экологического ущерба, В Японии такими жертвами стали сотни и тысячи людей, поэтому для мирного решения и согласования оставались очень слабые возможности — необ­ходимо было создать универсальный общенациональный механизм опре­деления виновника ущерба, размера возмещения и т. д. Функции такого механизма и выполняют в Японии здравоохранительные стандарты эко­логически правомерного поведения промышленных фирм и компаний. В связи с массовыми отравлениями населения ртутью, кадмием и дру­гими особо опасными промышленными отходами Япония была вынуж­дена под давлением общественности разработать самые жесткие санитарно-гигиенические стандарты по отдельным природным объектам, напри­мер вод. Еще одна особенность экополитики этой страны — широкое ис­пользование дробной системы компенсаций за ущерб от загрязнения при­родной среды; такая компенсация выплачивается потерпевшим винов­ными фирмами-загрязнителями. Например, при респираторных заболе­ваниях и вызванной этим потерей трудоспособности потерпевший вправе обратиться за возмещением ущерба к любому предприятию - загрязни­телю воздуха на данной территории (при условии, что потерпевший жи­вет в данной местности достаточно продолжительное время). Поэтому в финансировании природоохранных мероприятий в Японии большая роль принадлежит частным фирмам, доля которых в общегосударствен­ных экологических мероприятиях составляет около половины, а иногда и больше.

Экологическая политика Швеции ориентирована на разработку эко­логически чистых мало- и безотходных производственно-технологичес­ких процессов и оборудования, которые не только способствуют пре­дотвращению, но и гарантируют элиминацию антропогенных воздействий и загрязнений атмосферы, вод, почв и других природных объектов. Основ­ная цель экополитики Швеции - остановить дальнейшую деградацию ка­чества окружающей среды, восстановить ее естественное состояние, но в достижении этой цели учитываются и экономические показатели нацио­нального развития через механизмы эффективности капиталовложений в экологические мероприятия. Так, загрязняющие производства (если при существующем уровне развития техники предотвратить загрязне­ние нельзя) должны располагаться только в тех районах страны, где от­рицательное воздействие на природную среду будет наименьшим, а затра­ты и капиталовложения — наиболее эффективными.

Великобританский природоохранный опыт показывает, что экополи­тика может исходить также из упора на качественные критерии объектов окружающей природной среды, оставляя на втором месте поиск наиболее жестких стандартов антизагрязняющей деятельности. Британские экологи не разделяют того оптимизма, с которым, например, их американские коллеги подходят к экологической экспертизе. Специалисты в Велико­британии вполне обоснованно считают, что загрязнение среды как одно из отрицательных последствий промышленного развития составляет толь­ко часть, хоть и значительную, общей проблемы действительно оптималь­ной и научно обоснованной экологической экспертизы. Весь комплекс эмиссий любого нового или старого предприятия, считают экологи, не­обходимо оценивать в широком диапазоне воздействий на окружающую среду в целом, имея в виду состояние отдельных природных объектов, системы коммуникаций, рекреационные потребности населения и сло­жившиеся структуры местной экономики. Поэтому загрязнение среды в экополитике этой страны рассматривается как один из многих компо­нентов комплексного анализа факторов политической экологии в социаль­но-экономическом развитии. Воздействие хозяйственной деятельности на экологическое равновесие зависит как от объемов эмиссий, так и от дис­персионных свойств загрязняющих веществ, от уже существующего ка­чества среды обитания, от видов используемого очистного оборудова­ния. То есть необходима оценка окружающей среды как до начала про­ектирования какого-либо строительства, так и последующий периоди­ческий контроль за состоянием окружающей природной среды. Поэто­му в экологическом планировании и управлении Великобритании на на­чальный вариант экологической экспертизы затем накладываются дру­гие варианты оценок, позволяя более оптимально урегулировать пара­метры антропогенного воздействия. Великобританский процесс эколо­гической корректировки позволяет избежать раз и навсегда сделанного заключения, характерного для экологической экспертизы в США, про­водя постоянные согласования между хозяйственниками, экологами и государственными и местными органами контроля, включая этап за­вершения проекта и его дальнейшую эксплуатацию.

В зависимости от методологии подхода к экополитике в каждой стра­не меняются не только конкретные средства воздействия на природу, но и механизмы экологического управления. Например, в Канаде Ми­нистерство окружающей среды произвело оценку всех территорий "сво­бодных" земель с тем, чтобы еще задолго до какого-либо антропоген­ного воздействия определить социальную значимость каждого района и предполагаемых в них видов хозяйственной деятельности. Такая предстроительная проверка считается специалистами весьма эффективным средством для тех стран, где значительные территории земель находят­ся еще в естественном состоянии, а бюджетные средства позволяют про­водить столь дорогостоящие проверки.

В Великобритании неразработанных земель практически не осталось, но процесс структурного планирования, воспринятый местными органа­ми графств в направлении создания комплексных планов устройства тер­риторий, предусматривает необходимость составления заявлений предпоч­тительного использования территорий фактического и потенциального фонда земель. Перспективный анализ землепользования осуществляется в два этапа: сначала готовится подробное описание современного состоя­ния окружающей среды (топографическое картирование, геологические изыскания, кадастровые оценки лесов, земель и др.) и затем уже в струк­турном плане происходит разработка политических целей для каждого района страны. Видимо, такие процедуры могут быть весьма позитивны­ми, так как позволяют соединить научно-нейтральный анализ с моделями перспектив развития и с ценностными ориентирами оптимального эколо­гического выбора по времени, затратам и другим показателям. Процеду­ра экологической экспертизы в Великобритании происходит не по линии прогноза, ожидания результатов структурного плана или управления потенциальными земельными ресурсами, как, например, в Канаде, а на эта­пе контроля строительства, когда выдвигается новый проект. Экологи считают такой тип экспертизы более "отзывчивым", реагирующим на сегодняшние нужды, не нацеленным на перспективу. В самом деле, пока проекты хозяйственного развития не обнародованы, трудно сделать ка­кие-либо прогнозы о возможных экологических последствиях. Как не может быть двух, казалось бы, одинаковых хозяйственных проектов, так не может быть и двух районов с одинаковой экологической ситуа­цией. Поэтому в настоящее время в Великобритании проводится изуче­ние процессов оптимизации оценок воздействия на окружающую среду новых проектов развития с учетом положений законодательства о плани­ровании землепользования. В частности, предусмотрены следующие ка­тегории земель: очень ценные или очень уязвимые в экологическом от­ношении; обычные и бросовые. Естественно, что в отношении первой категории земель применяются более жесткие меры анализа и контроля, чем в отношении всех других категорий.

Экологическая политика Франции в большей степени, чем в других странах (не считая, пожалуй, США), связана с общими направлениями организационно-правового регулирования природоохранных проблем бур­жуазного государства. Реализация принципа "загрязнитель платит" (ПЗП) привела, в значительной степени под давлением стандартов ЕЭС, к разра­ботке детальных мер и средств взыскания с загрязнителя различных видов платежей природопользования - своеобразной "экологической налоговой политики", как ее назвали во Франции в середине 70-х годов текущего столетия. Именно к этому периоду и относится формирование организа­ционно-управленческих и правовых основ экологической политики Фран­ции, особенно в отношении налогово-финансовых аспектов природоохран­ной деятельности, французские ученые считают, что экологическое регу­лирование в общественных отношениях по охране окружающей природной среды опосредовано целым рядом факторов, таких как трактовка социаль­ного понятия качества жизни, уровень экологического сознания и образо­вания населения, адекватное отображение в текущем законодательстве объективных потребностей охраны среды обитания. Французские специа­листы считают, что адекватной разработке экологической политики пре­пятствует структурный консерватизм общественного сознания, особенно в сфере противоречивого развития экономики и задач охраны среды. Устранение экологического кризиса в капиталистических странах затруд­няется тем, что меры по охране природы требуют высоких капиталовло­жений, не дающих прямой и непосредственной экономической отдачи, а широкое внедрение и реализация экологических требований предпола­гают радикальную перестройку всей структуры экономики и государст­венного управления в данной области.

Активную позицию в разработке совместной экополитики занимают страны Западной Европы, которые принимают уже третью по счету программу экологического регулирования. Страны -члены ЕЭС также обращают внимание на организационно-правовые аспекты подготовки исчерпывающих экологических экспертиз. Несмотря на не­которые национальные особенности, экополитика стран Общего рынка обладает и определенными общими признаками. Это усиливающийся политический акцент в природоохранных мероприятиях, учет эффектив­ности и соразмерности затрат на охрану окружающей среды (в частности, путем использования таких средств, как штрафы и налоги на загрязне­ние), пробуждение интереса к социальным аспектам охраны среды и эко­логическая экспертиза. Если основная цель экологической экспертизы, как считают западные экологи, заключается во введении в процессе под­готовки и проведения их важнейших социальных ценностей всех заинте­ресованных групп населения, то единственным надежным средством реа­лизации такой цели должно быть непосредственное участие всех жителей страны в процессах экологического регулирования. Поэтому прямым следствием и результатом экологической политики в капиталистическом государственном управлении является усиление участия общественности в отдельных аспектах планирования экономического развития. Временно высшие органы власти и управления идут на удовлетворение требований общественности о приобщении к процессам экологической экспертизы хозяйственных проектов. Но по мере того как широкие круги населения будут непосредственно знакомиться с принципами капиталистического отношения к природе, эти требования будут обрастать различными огра­ничениями. Монополии всегда стремились к тому, чтобы скрыть от об­щественности истинные причины и стимулы производственных процес­сов при капитализме.

Развитие туризма выдвигает новые требования по контролю загряз­нений и охране окружающей среды. Этому вопросу во Франции посвя­щены два нормативных акта: 1-ый - ограничиваю­щий "дикий" туризм в определенных зонах и предусматривающий не­обходимость получения предварительного разрешения со стороны адми­нистрации на любое туристическое строительство, и Закон о создании зеленых зон отдыха.

Большое значение для сохранения природного равновесия в сельском хозяйстве имеет правовое регулирование применения ядохимикатов.Закон регулирует такие вопросы, как утверждение номенклатуры инсектицидных средств, используемых в сельском хо­зяйстве, разрешение на их продажу и применение. В целях обеспечения плодородия почв вводятся требования о чередовании посевов различ­ных культур, которые утверждает сельская земельная комиссия.

Во Франции принято несколько нормативных актов по борьбе с за­грязнением воздуха: первый закон был принят 2 августа 1961 г., но осо­бое значение имеет закон, согласно которому на про­мышленные предприятия возложена обязанность по охране воздуха от загрязнения. Большое число нормативных актов касается борьбы с шумом. Министерство транспорта издало специальное руководство по борьбе с дорожными шумами и их последствиями. Совместным поста­новлением Министерства транспорта. Министерства охраны окружающей среды и Министерства здравоохранения регулирует­ся предельно допустимый уровень шума, производимого городским авто­транспортом. Правительство Франции постановлением установило нормы по строительству жилых зданий в районах аэропортов. Военным ведомством были разработаны условия полетов для сверхзвуковых самолетов.

Большое значение в экологическом государственном управлении от­водится мероприятиям по профилактике и предупреждению загрязнения окружающей среды. Была создана Межве­домственная комиссия по предупреждению и оперативной ликвидации последствий загрязнения воздуха, в работе которой приняли участие пред­ставители 9 министерств и ведомств. Самостоятельные управления сущест­вуют по борьбе с шумом, защите территориальных вод, береговой зоны, по национальным паркам и зонам отдыха, по сохранению естественной флоры и фауны. Таким образом, организация экологического управления во Франции осуществляется как "по вертикали" — центральными и местными орга­нами государственного управления, так и "по горизонтали" - специали­зированными ведомствами и управлениями в конкретных сферах при­родоохранной деятельности.

Несколько слов об экологическом управлении в других странах. Го­сударственное регулирование охраны природы в Австрии определяются формой государственного устройства (федеративное государство, состоя­щее из 9 независимых земель), и поэтому природоохранные нормы со­держатся как в федеральном, так и земельном законодательстве. Кро­ме того, отсутствие конституционного закрепления функционального распределения задач охраны природы между субъектами федерации и общенациональными органами управления еще более осложняет эту проб­лему. На практике система экологического управления формируется на основе принципа элиминации источника загрязнения: так, предотвра­щение ущерба для здоровья людей от промышленных сточных вод регу­лируется законами о развитии торговли и промышленности (а не законо­дательством о водопользовании, как в других странах). Конституцион­ный суд Австрии в своих решениях по экологическим спорам определил сферу и объем компетенции в земельном и федеральном природоохран­ном законодательстве: правительство осуществляет экологическое регу­лирование в таких областях, как использование вод, лесов, государст­венных дорог, развитие ядерной энергетики, вопросу здравоохранения; компетенция органов земельного управления охватывает: экологически правомерное использование движимой и недвижимой собственности; городское и сельское планирование; устройство территорий; строитель­ство, консервативную охрану природы; пожарное дело и др. Из общего объема актов экологического регулирования 80% относится к федераль­ной юрисдикции и 20% — к земельной [25]. Однако фактически по со­стоянию на конец 70-х годов именно правовая охрана земель в Австрии регулирует подавляющую часть экологической проблематики.

Так в Швейцарии, по ко­торой на конфедерацию, например, возлагаются функции охраны вод;

Отличительная особенность этого охранного министерства Дании заключает­ся в "жестком" объединении всех контрольных функций охраны и ис­пользования природы. Министерство интегрально объединяет такие го­сударственные учреждения, как Национальное управление по охране ок­ружающей природной среды (с функциями контроля загрязнения воздуха, почв, морских и внутренних вод, обработки отходов и их вторичного ис­пользования, контроля химических веществ, пестицидов, ядерных ма­териалов и т. д.). Национальное управление по охране природы, архитек­турного наследия и ландшафта, Национальное управление физического планирования (включая все виды землепользования и зонирования), Национальный институт продуктов питания (контролирующий разно­образные качественные параметры продуктов, институт находится в не­посредственном подчинении центрального аппарата министерства); На­циональная лесная служба, которая контролирует: состояние государ­ственного лесного фонда; торговлю лесоматериалами, семеноводство и лесоводство; сделки купли-продажи лесных и прилегающих к ним зе­мель, а также осуществляет инспекцию частных лесов, следит за состоя­нием рекреационных функций государственных лесов. Кроме того, ука­занные управления и институты министерства имеют свои органы эколо­гического контроля, через которые осуществляется природоохранная деятельность на местах.

В качестве характерного примера государственного управления в области заповедной охраны природы можно привести опыт США.

Два законодательства: Первое из них опре­деляло порядок разрешений и запрещений, связанных с природополь­зованием в заповедных территориях, второе вводило категории земле­пользования в соответствии с целями использования отдельных участ­ков "дикой" природы. Характерно, что оба постановления носили ярко выраженный административный характер, их реализация обеспечивалась дискреционными полномочиями министра сельского хозяйства или гла­вы лесного управления. Однако для большинства экологов и обществен­ных деятелей была очевидна недостаточность подобного директивного механизма регулирования.