Год, прошедший с финансового
кризиса августа 1998 года, был ознаменован появлением новых трудностей в сфере
социального обеспечения и социальной защиты. С одной стороны, это связано с
резким падением жизненного уровня населения, с ростом бедности и открытой
безработицы. С другой стороны, в результате кризиса произошло дальнейшее
сокращение возможностей государства в области социальной защиты населения.
Ухудшение ситуации в социальной сфере
происходило, несмотря на то, что экономический спад в целом оказался не таким
глубоким, как ожидалось первоначально. Уже в июле 1999 года промышленное
производство на 12, 8% превысило уровень июля 1998 года, продукция сельского
хозяйства - на 2, 4%, транспорта - на 5, 1%, а объем услуг связи - на 39, 8%
[I]. Однако, несмотря на позитивные результаты, достигнутые в реальном секторе
экономики, большинство социальных показателей свидетельствует о существенном
ухудшении ситуации по сравнению с предкризисным периодом.
В частности, уровень безработицы, по определению
Международной организации труда (МОТ), составил в июле 1999 года 12, 4%
экономически активного населения против 11, 3% в июле 1998 года. В июле 1999
года реальные располагаемые денежные доходы на душу населения составили лишь
74, 3% от уровня июля 1998 года, а средняя начисленная заработная плата - 64,
5%. В первом полугодии 1999 года уровень неравенства доходов, измеряемый как
соотношение доходов 10% населения с самыми высокими доходами и 10% населения с
самыми низкими доходами составил 14, 7 раз против 13, 2 раза в аналогичном
периоде 1998 года [2].
Во многих регионах уровень бедности существенно
превышал среднероссийские показатели. В середине 1999 года примерно в каждом
третьем регионе России денежные доходы более половины населения были ниже
прожиточного минимума. Это меньше, чем в январе 1999 года, когда в эту
категорию попал почти каждый второй регион, но выше, чем, например, в сентябре
1998 года, когда в ней оказывался только один из пяти регионов.
Рост бедности и неравенства доходов существенно
увеличивает финансовую нагрузку на бюджеты всех уровней, связанную с
необходимостью оказания социальной помощи нуждающимся слоям населения. Между
тем реальные возможности финансирования социальных программ в результате
кризиса существенно сократились. Расходы консолидированного бюджета на
социально-культурные мероприятия в I полугодии 1999 года снизились на 30% в
реальном выражении по сравнению с аналогичным периодом 1998 года1.
При этом финансовое положение территориальных бюджетов оказалось менее
благоприятным, чем федерального бюджета. Поэтому, несмотря на некоторое
увеличение удельного веса расходов на социально-культурные мероприятия в общих
расходах территориальных бюджетов, падение этих расходов в реальном выражении было
более значительным, чем на федеральном уровне, - 31% против 25%.
Ухудшение социальной ситуации в сочетании с
резким снижением реальных расходов на социальные нужды негативно отразилось на
способности существующей системы социальной защиты населения противодействовать
росту бедности и неравенства. Существенными проявлениями обострения кризиса
системы социальной защиты стали как снижение размеров основных видов социальных
выплат в реальном выражении, так и нарастание невыплат по ним. Последствия этого
кризиса негативно сказались на положении семей с детьми, безработных и
пенсионеров - трех самых многочисленных категорий населения, в наибольшей
степени рискующих оказаться за чертой бедности при отсутствии достаточной
социальной помощи.
Пособия на детей и доступность школьного
образования
Наиболее высоким риском
оказаться в числе бедных традиционно имеют у нас многодетные семьи. Однако
значительная часть таких семей сосредоточена в ограниченном числе регионов -
преимущественно это национально-территориальные образования, в которых и общий
уровень бедности существенно превышает среднероссийский. По данным 8-го раунда
Российского мониторинга экономического положения и здоровья населения (РМЭЗ), в
конце 1998 года удельный вес домохозяйств с детьми среди бедных домохозяйств
сократился до 42% (согласно 7-му раунду РМЭЗ - ноябрь 1996 года, в число бедных
попали 48% домохозяйств с одним ребенком и 60% - с двумя и более детьми)2.
Однако это происходило в условиях резкого увеличения бедности, поэтому
абсолютное число бедных домохозяйств с детьми после кризиса не уменьшилось.
Согласно другим расчетам, в IV квартале 1998 года уровень бедности по регионам
России был положительно связан с уровнем рождаемости. Это говорит о сохранении
связи между бедностью и числом детей, которая была ярко выражена еще до
августовского кризиса3.
Детские пособия - наиболее значительный
общефедеральный вид социальной помощи, финансируемый за счет бюджетных средств.
Размеры этих пособий привязаны к минимальной заработной плате, которая не
пересматривалась в течение почти трех лет. В большинстве случаев размер
детского пособия составляет 70% минимальной оплаты труда, что еще в июле 1998
года, т. е. еще до кризиса, составляло лишь 13% от величины прожиточного
минимума ребенка в целом по Российской Федерации. После кризиса величина
общефедерального прожиточного минимума для детей возросла в 2, 2 раза. В
результате размер детского пособия для большинства домохозяйств снизился до 6%
прожиточного минимума ребенка. В этих обстоятельствах факт выплаты пособия уже
практически не оказывал влияния на материальное положение даже беднейших семей
с детьми.
Вместе с тем наряду со значительным реальным
обесцениванием размеров детских пособий в результате кризиса регулярность их
выплат тоже существенно сократилась. Если в ноябре 1996 года пособие на ребенка
получали свыше 40% домохозяйств, имеющих право на получение этого пособия, то в
ноябре 1998 года доля таких домохозяйств снизилась до 17%. При этом невыплата
детских пособий в наибольшей степени затрагивала именно бедные семьи: уже в
конце 1996 года доля семей, получающих детские пособия, сократилась до 1/4, в
то время как среди небедных семей с детьми эта доля составляла 1/2 (расчеты С.
Мисихиной).
В августе 1998 года вступили в силу поправки к
Закону «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», установившие
максимальный совокупный среднедушевой доход семей, имеющих право на получение
детских пособий на уровне 200% прожиточного минимума. Однако в результате число
получателей пособия сократилось крайне незначительно: под данное ограничение,
согласно материалам РМЭЗ, подпадали только 70% домохозяйств с детьми. С учетом
же того, что порядок предоставления пособий, заложенный в законе, ограничил
возможности органов социальной защиты по проверке достоверности сведений о
доходах, предоставленных получателями пособий на детей, данная мера практически
не могла повлиять на число потенциальных получателей пособий. Столь же
малодейственной оказалась и вступившая в силу в июле 1999 года поправка к
указанному закону, ограничивающая порог имеющих право на пособие величиной
одного прожиточного минимума на члена семьи.
Соответственно, практически незначимым оказалось
после кризиса и воздействие детских пособий на уменьшение неравенства доходов.
Оценить это влияние позволяет коэффициент Джини, рассчитанный для домохозяйств
по данным РМЭЗ в двух вариантах - с включением и без включения стоимости
полученных детских пособий. Чем сильнее уменьшается величина коэффициента Джини
после включения суммы детских пособий, тем сильнее их влияние на снижение
неравенства. Как показывают наши расчеты, по данным 8-го раунда РМЭЗ, в ноябре
1998 года включение детских пособий при расчете коэффициента Джини практически
не влияло на его величину:
без включения детских пособий он составил 0, 547,
а с включением - 0, 545. Это значит, что выплата детских пособий в конце 1998
года практически не влияла на снижение неравенства доходов. Следовательно,
после августовского кризиса в большинстве регионов пособие на детей, как и
многие другие виды социальной помощи, фактически утратило значимую роль как
инструмент социальной защиты.
В период после кризиса положение детей из бедных
семей дополнительно осложнилось вследствие ухудшения финансирования системы
общего образования. В I полугодии 1999 года расходы консолидированного бюджета
на образование в постоянных ценах были на 30% ниже, чем за аналогичный период
предыдущего года. Такое положение в какой-то мере могло бы быть компенсировано
ростом частных расходов на образование, но этого не произошло. Согласно данным
обследований бюджетов домохозяйств, осуществляемых РСА, расходы домохозяйств на
образование в расчете на одного ребенка в возрасте до 14 лет в IV квартале 1998
года в постоянных ценах снизились по сравнению с аналогичным периодом 1997 года
более чем на 30%4. Как и во многих других отраслях социальной сферы
острота проблемы усугублялась высокой межрегиональной дифференциацией расходов
на образование. В 1998 году разрыв между регионами с минимальными и
максимальными расходами территориальных бюджетов на образование в расчете на 1
жителя составил 82, 5 раза [2].
Таблица 1 Расходы на образование в децильных группах в IV квартале
1998 года по данным обследования бюджетов домохозяйств по Российской Федерации
Децильные группы в зависимости от уровня среднедушевых располагаемых
ресурсов
Все
ДОМОХС
ЗЯЙСТВ;
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
Удельный вес детей в возрасте до 14 лет (%)
25,0
21,8
20,0
18,8
16,1
17,0
17,4
17,4
13,1
8,3
17,3
Расходы на конечное потребление в среднем на члена домохозяйства в месяц
(руб.)
230,6
342,3
431,6
525,4
637,2
749,3
877,3
1092,2
1354,3
2052,3
684,1
Доля расходов на образование в расходах на конечное потребление (%)
0,5
0,6
0,6
0,7
0,7
0,7
0,8
0,8
0,9
0,7
0,7
Расходы на образование
1,16
2,05
2,59
3,68
4,46
5,25
7,02
8,74
12,19
14,37
4,7
в среднем на члена домохозяйства в месяц (руб.)
Расходы на образование в расчете на 1 ребенка в возрасте до 14 лет в месяц
(руб.)
4,61
9,42
12,95
19,57
27,71
30,81
40,22
50,29
92,71
172,39
27,6
Следует также принять во внимание и крайнюю
неравномерность распределения расходов на образование в зависимости от общего
уровня потребления домохозяйств. Как видно из таблицы 1, на долю домохозяйств,
относящихся к трем верхним децилям по уровню среднедушевых располагаемых
ресурсов, в IV квартале 1998 года приходилось 57% суммарных расходов
домохозяйств на образование. При этом здесь сосредоточено лишь 22% от общего
числа детей в возрасте до 14 лет. Напротив, доля четырех наименее обеспеченных
децилей в расходах на образование составляла лишь 15%, в то время как доля
детей до 14 лет, относящихся к этим децилям, составляла 49%5.
Квинтальное соотношение по расходам домохозяйств на образование (т. е.
соотношение величины данного показателя у 20% наиболее обеспеченных и 20%
наименее обеспеченных лиц) составило 18, 9%, а децильное соотношение (т. е.
соотношение показателя у 10% наиболее обеспеченных и 10% наименее обеспеченных
лиц) составило 37, 4 раза. Это примерно в 3 раза превышает уровень
дифференциации населения по интегральному показателю потребления - величине
среднедушевых располагаемых ресурсов. Квинтильный коэффициент дифференциации по
величине среднедушевых располагаемых ресурсов в IV квартале 1998 года составил
«лишь» 6, 5 раза, а децильный коэффициент - 10, 1 раза.
Сложившаяся ситуация чревата дальнейшим
ухудшением доступа к школьному образованию для значительной части детей,
относящихся к бедным семьям, в связи с тем, что они оказываются не в состоянии
осуществлять формальные и неформальные расходы, которыми сопровождается
обучение детей в общеобразовательных школах. Этой тенденции способствуют и
структурные сдвиги в финансировании общего образования в пользу опережающего
развития элитарного образования, ориентированного на детей из обеспеченных
семей, способных осуществлять значительные соплатежи, при заметном отставании
программ реабилитационного характера, ориентированных в первую очередь на
подростков из проблемных и бедных семей. Возникает опасность дальнейшего роста
отключаемости детей из бедных семей от системы школьного образования. Согласно
данным Министерства образования России, только в 1998 году из школ были
отчислены и прекратили дальнейшее обучение свыше 350 тыс. детей, а общее число
таких детей приближается к 10% всех детей школьного возраста [2].
Такая тенденция фактически равнозначна увеличению
регрессивности государственных расходов на образование, когда все большая их
доля перераспределяется в пользу детей из обеспеченных семей и все меньшая
достается детям из малообеспеченных семей. В этих условиях сохранение принципа
всеобщей доступности школьного образования потребует оказания целевого
содействия в обучении детей из нуждающихся семей.
Пособия на детей в их существующем виде не
обеспечивают решение этой задачи. Во-первых, они не ориентированы на процесс
получения школьного образования, вовторых, они слишком малы, и потому трудно
ожидать, что их получение позволит бедным семьям выделять более значительные
средства на обучение детей. Одним из возможных путей решения данной проблемы,
по-видимому, может стать перераспределение ресурсов внутри самой системы
образования в пользу детей из нуждающихся семей в сочетании с более широким
использованием формальных соплатежей за обучение детей из семей, не относящихся
к числу бедных, по предметам, не входящим в обязательную программу.
Помощь безработным
Безработные еще до кризиса
принадлежали к числу наиболее уязвимых категорий. В ноябре 1998 года, т. е. на
момент проведения очередного обследования занятости, на основе которого и
делаются оценки данного показателя, безработица, по определению Международной
организации труда (МОТ), достигла рекордно высокого уровня - 12, 9%
экономически активного населения. По контрасту с динамикой этого показателя,
число безработных, зарегистрированных в органах занятости, практически не
возросло. К июлю 1999 года число зарегистрированных безработных в процентах к
экономически активному населению снизилось более чем на 1/5 по сравнению с
уровнем конца 1998 года и составило 2%.
Этот показатель - самый низкий за последние 5
лет, он почти в 2 раза ниже максимального уровня 3, 8%, которого
зарегистрированная безработица достигла в апреле 1996 года. Между тем уровень
безработицы, по определению МОТ, в апреле 1996 года был на 1/3 ниже, а в 1994 году,
когда среднегодовой уровень зарегистрированной безработицы в последний раз
находился на отметке ниже 2%, - почти в 2 раза ниже, чем в первом полугодии
1999 года. Если в начале 1996 года в органах службы занятости регистрировался
почти каждый второй человек, занимающийся поиском работы, то летом 1999 года
так поступал лишь 1 из 6 безработных. Таким образом, тенденция к резкому
снижению регистрируемой безработицы в 1999 году не может быть объяснена
ситуацией на рынке труда. Скорее, она отражает существенное снижение
эффективности государственной политики занятости.
Столь значительное расхождение между динамикой
показателей фактической и зарегистрированной безработицы в период после кризиса
1998 года свидетельствует прежде всего о заметном ослаблении стимулов к
регистрации в органах службы занятости. Иными словами, подавляющее большинство
безработных сегодня отказывается от регистрации в органах службы занятости,
поскольку не рассчитывает получить материальную поддержку или какую-либо иную
помощь в поиске работы.
Наиболее значимая причина, которая привела к
столь неблагоприятному развитию ситуации в сфере политики занятости,
заключается в дальнейшем обострении финансовых проблем Фонда занятости
населения. В результате кризиса сократилось поступление страховых взносов в
Фонд занятости населения: в I полугодии 1999 года более чем в 2 раза в реальном
выражении по сравнению с аналогичным периодом предыдущего года. Между тем
потребности в финансировании программ занятости возросли в связи с дальнейшим ростом
открытой безработицы.
Фонд занятости практически не справляется с
обязательствами по финансированию программ занятости. По данным РСА на 1 июля
1999 года, объем задолженности по выплатам из Фонда занятости превысил 3 млрд
руб., что немногим менее всей суммы страховых взносов, поступивших в Фонд
занятости за I полугодие 1999 года (3, 3 млрд руб.). Ситуация с финансированием
достигла критического уровня преимущественно в тех регионах, которые в
наибольшей степени пострадали от роста безработицы. Там органы занятости
населения были не в состоянии финансировать ни выплату пособий (задолженность в
ряде регионов достигала 12 месяцев и более), ни сколько-нибудь действенные
программы в области активной политики занятости.
Обострению финансовых трудностей способствовали
относительно льготные по международным меркам размеры, условия предоставления и
сроки выплаты пособий по безработице, установленные действующим
законодательством. В результате в подавляющем большинстве регионов ресурсы
Фонда занятости не могли обеспечить выплату пособий в обусловленных законом
размерах всем лицам, которые по формальным признакам могли. бы претендовать на
их получение, не говоря уже о финансировании мер в области активной политики
занятости. Низкий уровень централизации средств Фонда занятости (фактически он
составляет менее 10% совокупного бюджета) недостаточен для выравнивания
финансовой обеспеченности территориальных органов занятости посредством
перераспределения средств из относительно благополучных регионов в пользу менее
благополучных.
Темп снижения реальных поступлений в Фонд
занятости примерно в 2 раза превысил темпы снижения поступлений в другие
социальные внебюджетные фонды. Данное обстоятельство может свидетельствовать о
нарастании разочарования в действенности существующей системы, в результате
чего территориальные органы власти стали больше внимания уделять обеспечению
поступлений в другие внебюджетные фонды, включая прежде всего Пенсионный фонд.
Обеспечение поступлений в Фонд занятости, по-видимому, рассматривается как
менее приоритетная задача в связи с заметным ослаблением способности органов
службы занятости влиять на состояние рынка труда в условиях кризиса.
Летом 1999 года федеральным законодательством был
введен ряд ограничений на размеры выплат безработным, а также уточнен порядок
их привлечения к обществен ным работам. Этим законом предусмотрена также
возможность введения особого порядка регистрации безработных, условий
назначения и выплаты пособий по безработице, а также проведения мер активной
политики занятости на территориях, отнесенных к напряженным по ситуации на
рынке труда. Думается, что реализация этого закона будет способствовать более
эффективному расходованию средств Фонда занятости. Однако меры, заложенные в
данный закон, явно недостаточны для преодоления дефицита средств в наиболее
кризисных регионах. По-видимому, необходимы переход к единому размеру пособия
по безработице, ограничению сроков и условий его предоставления, а также
существенное повышение фактического уровня централизации средств Фонда
занятости, чтобы более активно влиять на ситуацию в регионах с повышенной
напряженностью на рынке труда.
Пенсионное обеспечение и медицинское
обслуживание пожилых людей
В послекризисный период
снижение размеров пенсий в реальном выражении шло опережающими темпами по
отношению как к денежным доходам населения, так и к заработной плате - базе для
начисления страховых взносов в Пенсионный фонд. Во II квартале 1999 года размер
средней начисленной пенсии в процентах к прожиточному минимуму пенсионера
сократился в 2 раза по сравнению с уровнем аналогичного периода 1998 года и
составил 67% прожиточного минимума пенсионера. Это самый низкий показатель за
весь период рыночных реформ (см. табл. 2).
Резкое уменьшение соотношения средней пенсии и
прожиточного минимума пенсионера делает проблематичным поддержание сложившейся
дифференциации пенсий. Согласно указу Президента России от 14 июня 1997 года
573, минимальная пенсия с компенсацией в России не должна опускаться ниже 80%
прожиточного минимума пенсионера. В докризисный период (вторая половина 1997
года - первая половина 1998 года) она колебалась в пределах 75-80% прожиточного
минимума пенсионера. Между тем в 1999 году с учетом фактически сложившейся
дифференциации пенсий минимальная пенсия с компенсацией опустилась ниже 50%
прожиточного минимума пенсионера и составила в июле 1999 года 44%. Даже средняя
пенсия опустилась ниже 80% прожиточного минимума пенсионера.
Это означает, что уровень пенсионного обеспечения
упал до опасно низкой отметки, не позволяющей в отсутствие дополнительных
источников доходов обеспечить даже физиологический минимум средств к
существованию. Предпринимаемые правительством меры по ограниченной индексации
пенсий не оказали существенного влияния на сложившееся соотношение пенсий и
прожиточного минимума. Проблему не решала и индексация пенсий на 15% с 1 ноября
1999 года, после которой величина средней начисленной пенсии осталась ниже 80%
прожиточного минимума пенсионера. Таблица 2 Средняя начисленная пенсия в процентах к прожиточному минимуму
пенсионеров
Рефераты бесплатно, реферат бесплатно, курсовые работы, реферат, доклады, рефераты, рефераты скачать, рефераты на тему, сочинения, курсовые, дипломы, научные работы и многое другое.