Реферат: МИРОВОЙ ОПЫТ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ И ФОРМИРОВАНИЯ ОТРАСЛЕЙ СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРЫ

С началом системных преобразований венгерская система социальной защиты, обремененная деформациями социалистического наследия, развивается в направлении смешанной консервативно-либеральной модели. Управление ею утратило исключительно централизованный характер. Устойчива тенденция к децентрализации социальной защиты населения на уровень местного самоуправления. Местные органы играют все возрастающую роль в определении социальных приоритетов, в удовлетворении региональных потребностей. Стабильно сокращается доля натуральной помощи и соответственно растет доля денежных форм социальной помощи. Среди критериев, определяющих право на получение социальной помощи, на первое место выдвигается нуждаемость. Среди идеологических приоритетов на первый план выдвигается семья и церковь.

Выбор страхового типа социального обеспечения усилил корпоративно-самоуправленческий характер венгерской социальной системы. Кроме того, он открыл дорогу для более жесткой ее увязки с заработками. Однако экономический кризис и чрезмерная затратность социального обеспечения не позволили последовательно осуществлять увязку социального страхования с заработками. Против жесткой увязки действовали введенные социальные минимумы, лимитирование максимумов, индексация, связанная с инфляцией. Вследствие этого стали распространяться социальные выплаты в одинаковой фиксированной сумме (flat rate). Так, в 1992 г. две трети пособий по безработице соответствовали размеру минимальной зарплаты или были ниже ее.

Реформирование социальной защиты населения в начале переходного периода.

Кардинальные изменения в структуре доходов, их сильная дифференциация выявили неадекватность сложившейся социальной системы различия в доходах. Это потребовало пересмотра практики использования такого социального инструмента, как поддержка доходов, и усиления целевой направленности в использовании социальных средств.

Целевое использование неадекватно социальной помощи. Например, до сих пор семейные пособия устанавливались в фиксированной сумме, независимо от уровня доходов их получателей. Целевое использование учитывает количество детей и низкие душевые доходы. Целевое использование - т.е. распространяемое только на часть социальных расходов. Например, вместо нынешней универсальной системы социального страхования временной нетрудоспособности (бюллетени) ее финансирование передается работодателям, а соответствующие выплаты предлагается рассматривать как часть дохода незарплатного типа.

Целевое использование применительно к пенсионной системе означает отказ от универсальной системы и переход к базовой государственной пенсии, а сверх ее - добровольное пенсионное страхование граждан. Целевое использование означает также ликвидацию всех нецелевых видов помощи, например, дотаций к ценам и т.п. Таким образом, усиление целевой направленности в использовании ограниченных денежных и натуральных социальных средств становится в Венгрии генеральным направлением реформирования системы. Акцент переносится на преимущественную помощь низкодоходным лицам и семьям.

В связи с этим актуализировалась проблема определения черты бедности и выбора экономической категории, определяющей минимальную социальную гарантию.

Основные направления структурных реформ в социальной сфере

Общие подходы

Реформирование пенсионной системы, здравоохранения, образования проводится в рамках бюджетной реформы. Еще не сформировалась единая концепция, поэтому можно отметить лишь основные подходы, особенность которых заключается в совместном реформировании двух блоков - социального обеспечения и местного самоуправления. Такая связка объясняется тем, что, во-первых, венгерская социальная система децентрализована на уровень местного самоуправления, во-вторых, по объему расходов в консолидированном бюджете оба этих блока примерно равны и одинаково значимы.

Сложился консенсус относительно отхода от нынешней практики финансирования образования и здравоохранения. Большинство экспертов склоняются к введению социальных нормативов, исходя из количества жителей на территории самоуправления, числа учеников, приходящихся на одного учителя, больных на одного врача, затрат на зарплату и т.п., что, по их мнению, сделает невозможным отраслевое лоббирование и в конечном счете послужит рационализации и оптимизации социальных расходов.

Однако эксперты Минфина не разделяют такого подхода. По их мнению, введение одинаковой нормативной суммы социальных расходов на каждого жителя, ученика, больного, помноженной на множество так называемых приоритетных задач и на 3 200 самоуправлений было бы неподъемным с точки зрения финансирования, и ликвидировало бы нынешнюю одинаковую сумму бюджетной дотации каждому самоуправлению в размере 2 млрд.фор. Финансисты предлагают: сократить число дотируемых социальных задач с 27 до 13, а число основных нормативов социальной поддержки школьного образования сократить с 5 до 2.

Не достигнуто консенсуса по важным вопросам: что должно лежать в обосновании социальных субсидий - нуждаемость или субъектное право; должны ли органы местного самоуправления руководствоваться исключительно законами Госсобрания, самостоятельными решениями в рамках закона или собственными решениями с бюджетной гарантией.

Преобразование пенсионной системы

В предлагаемом варианте новой пенсионной системы остается доминирующим обязательное пенсионное страхование, «трудовая» по характеру пенсия по старости. Вместе с тем она теснее связывается с пенсионными возрастом, трудовым стажем и личным доходом. Для увязки всех этих элементов имеется опробированная мировым опытом методология.

Сформировались контуры так называемой трехуровневой пенсионной системы. Первый уровень - базовая пенсия, определяемая на основе субъектного права, финансируемая за счет уплачиваемого каждым работником налога в размере «какой-то небольшой доли» прожиточного минимума, второй уровень - обязательный пенсионный страховой тариф. Эти два уровня обеспечивали бы примерно 60% нынешнего пенсионного обеспечения. Остающуюся часть дополнит третий уровень - добровольный пенсионный страховой взнос. Комитет бюджетной реформы поставил задачу поэтапного формирования единой пенсионной системы с нормативным возрастом в 65 лет. Приближение к ней должно начаться с 1997 г. постепенным увеличением пенсионного возраста. В отличие от Комитета Минфин предлагает повысить пенсионный возраст до 62 лет уже с 1 июля 1996 г., но сделать это «гибко», предоставляя возможность выбора и даже «возврата» к нынешнему пенсионному возрасту. По мнению Минфина, постепенный уход государства из двух традиционных для него сфер социального обеспечения - пенсионного и здравоохранения - в конечном счете должен сопровождаться снижением страховых тарифов.

Варианты реформирования здравоохранения.

За прошедшее десятилетие кардинально изменилась система финансирования здравоохранения. Обязательное медицинское страхование было выведено из госбюджета, что способствовало автономии здравоохранения. Государственные лечебные учреждения перешли на уровень местного самоуправления, получила легальную нишу частная врачебная практика. Решающая часть оплаты семейного врача зависит теперь от результативности лечения.

Несмотря на заметные изменения в целом сохранилась централизация в управлении медучреждениями, не учитывающая должным образом потребности и финансовые возможности пациентов. Именно эти обстоятельства тормозят повышение эффективности системы здравоохранения.

До формирования единой концепции в рамках правительственного стабилизационного пакета проводится рационализация больничного хозяйства. Существенно сокращается число больничных коек со 100 тысяч до 50-70 тысяч. С 1996 г. определение числа больничных коек и численности врачей передается т.н. региональным страховым кассам. Финансирование здравоохранения перестает быть традиционно централизованным, осуществляется с учетом местных потребностей и централизованно определяемых нормативов. Легализируется элитное больничное обслуживание, полностью оплачиваемое пациентом, вводится дополнительная оплата ряда больничных услуг для пациентов, обслуживаемых в рамках обязательного медицинского страхования. Подготовка концепции реформирования здравоохранения находится на стадии альтернативных вариантов. Первый вариант: общественный сектор сох равняется доминирующим как в финансировании, так и в предоставлении медицинских услуг, но наряду с ним формируется сеть добровольного медицинского страхования, которая играет дополнительную роль.

Второй вариант: государственный сектор и обязательное медицинское страхование остаются ведущими в финансировании здравоохранения, а частный сектор развивается параллельно. Действующие частные клиники указывают на перспективность этого варианта. Оставаясь частными, они могут обращаться за финансовой помощью из фонда социального страхования на оказание социально значимых видов медицинских услуг.

Третий вариант: ликвидируется единый фонд медицинского страхования и вместо него вводятся страховые кассы, действующие на принципах: а) территориального обязательного медицинского страхования; б) профессионального, отраслевого, корпоративного.

Четвертый вариант: лица с доходами выше среднего исключаются из сферы обязательного медицинского страхования и лечатся только в частном секторе. Обязательное медицинское страхование распространяется только на ограниченный круг медицинских услуг. Частный сектор становится ведущим в оказании медицинских услуг. Последствие этого варианта очевидно - легализовалось бы серьезное социальное неравенство в медицинском обслуживании.

Польша

Принципы государственных гарантий в социальной сфере

Определяя роль государства в сфере социальной политики, польские теоретики и практики говорят о формировании новой модели этой политики, которая, с одной стороны, не может игнорировать многие организационные формы, функционировавшие в условиях реального социализма (например, общественные фонды потребления, социальную деятельность предприятий и т.д.), а с другой - должна учитывать организационные и структурные изменения рыночного характера. Отрыв же социальной деятельности государства от экономических реалий на этапе трансформации, быстрая коммерциализация тех сфер деятельности, где раньше распределительные функции выполняло государство, ликвидация старой социальной инфраструктуры толкает государственную социальную политику в направлении благотворительности, которая оказывается малоэффективной перед лицом нарастающих явлений социальной деградации. Сегодня в Польше общепризнанно, что предпосылкой создания основ многоуровневой социальной деятельности на этапе трансформации является возрождение местного самоуправления, основанного на общественной инициативе, активизирующего семью и личность, добровольческие организации, группы взаимопомощи. В новой модели социальной политики именно они должны быть партнерами как государственной администрации, так и местного самоуправления в обеспечении и распределении средств для деятельности организаций, оказывающих общественные услуги. Основным методом хозяйствования в сфере социального обслуживания и решения социальных проблем местного масштаба является партнерство государственных и общественных организаций. Это предполагает множественность и разнородность субъектов локальной социальной политики и их тесную интеграцию.

Такая интеграция и должна стать основой эффективной системы государственных социальных гарантий. Именно на формирование такой структуры субъектов социальной политики и ориентирован Закон о социальной помощи. Этот закон был принят в Польше 29 ноября 1990 г. Он заменил действовавший ранее закон от 1923 г. и множество частных ведомственных инструкций и постановлений. 4 января 1993 г. был принят новелизованный текст этого закона, который с незначительными изменениями действует до настоящего времени. Закон создал новую базу функционирования системы социальной помощи в стране и ее структуру, опирающуюся на формируемые структуры самоуправления. Он также определяет порядок взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления. Однако переход от формально-лозунгового самоуправления к формированию реальных социальных субъектов на местах требует не только создания формально-правовых рамок, что в целом уже осуществлено, но и, что гораздо труднее, реальной активизации деятельности органов территориального самоуправления (гмины должны иметь финансовые и материальные возможности, а также уметь их использовать).

Поэтому одним из направлений изменений в социальной сфере является децентрализация (хотя, как отмечают исследователи, наблюдаются и центростремительные тенденции), создающая предпосылки для лучшего изучения потребностей и рационализации деятельности в сфере социальных услуг. Одновременно со всей остротой выявляются территориальные диспропорции как в самих социальных потребностях, так и в возможностях их удовлетворения. Бедные территории, как правило, больше отстают в развитии сфер удовлетворения элементарных потребностей: образования, здравоохранения, социальной помощи и т.д. В то же время у них меньше средств для удовлетворения этих потребностей.

Сегодня в Польше пока отсутствует долгосрочная концепция социальной политики и почти в неизменном виде сохраняются институты социальной политики, действовавшие на предыдущем этапе развития. Одним из достоинств социальной политики, реализуемой в Польше сегодня, является стремление не форсировать реформы и не начинать кардинальных изменений без четкого представления о целевой модели. Однако рано или поздно выбор между перераспределительной, либерально-социалистической или либеральной моделью обозначит кардинальные изменения в субъектно-объектной структуре социальной политики (государство - организации самоуправления - профсоюзы - религиозные организации и конфессии - рынок - семья и т.д.). Именно поэтому в Польше многочисленные проекты реформ в отдельных сферах социального обслуживания (здравоохранение, система пенсионного обеспечения, система социальной защиты безработных, защиты семьи, детства и материнства, противодействия бедности, степень децентрализации прав и обязанностей субъектов социальной политики и др.) находятся в стадии общественного обсуждения, на которой и выявляются плюсы и минусы того или иного варианта, степень его общественной эффективности и возможные потери.

Достаточно быстро и эффективно была создана система смягчения такого социально опасного явления, как безработица; угрожающий характер нарастания бедности в обществе заставил уже в самом начале реформ оперативно переориентировать политику на помощь семье, повысив ее адресность, в первую очередь, путем передачи части функций и финансовых средств с государственного на местный уровень.

В Польше, как и в других странах Центральной и Восточной Европы, создаются новые для этих стран организационные формы социальной защиты тех групп населения, которые больше всего пострадали от рыночных преобразований - организации социальной помощи. Возникновение рынка труда в условиях глубокого спада производства, либерализации экономики и начала процессов структурной перестройки породило быстрое нарастание массовой безработицы, что стало причиной динамичного развития инфраструктуры рынка труда и, прежде всего, бюро по трудоустройству, выполняющих сегодня административно-социальные функции по отношению к безработным. В Польше, как и в других странах Восточной и Центральной Европы, возрастают трудности бюджетного финансирования расходов на социальные нужды. Процессы трансформации, протекающие в условиях экономического кризиса, сопровождаются кризисом публичных финансов, частично связанным с изменением источников бюджетных поступлений.

 В последние годы в Польше предпринимались многочисленные попытки разработки концепции реформы господствовавшей более сорока лет государственной монополии в сфере здравоохранения. Все они пока не увенчались успехом. Среди причин слабой эффективности попыток реформирования системы здравоохранения эксперты выделяют прежде всего отсутствие общей концепции стратегических целей реформы, а также единой воли во властных структурах относительно проведения реформы здравоохранения (здравоохранение зачастую используется политиками для политической игры).

Очевидно, что при разработке реформы системы здравоохранения речь может идти о смешанной модели: при заметной роли государства должны развиваться страховые формы в виде самострахования, общественного страхования, взаимного страхования и частного страхования.

В сфере социальной помощи формируется разветвленная сеть учреждений во главе с публичными организациями, осуществляющими помощь и подчиняющимися как органам государственной администрации (воеводские центры), так и органам местного самоуправления (на уровне города, городского района и гмины). Они взаимодействуют с подчиненными им центрами стационарного или полустационарного обслуживания и оказывают соответствующие услуги на дому, используя для этого частные агентства, которые предоставляют сиделок и младший медицинский персонал.

 По оценке польских специалистов, развитие сферы социальных услуг в первой половине 90-х гг., несмотря на растущие бюджетные дотации, замедлилось, потому что все больше средств отвлекается на решение проблемы безработицы и проблемы бедности, а на развитие науки, здравоохранения и образования средств, как всегда, не хватает.

Организационная структура социальной защиты

Соотношение финансирования сферы социального обслуживания из государственного бюджета и из местных бюджетов является сегодня одним из важных показателей передачи на места прав и обязанностей по развитию сферы социального обслуживания населения. Хотя расходы местных органов власти на эти цели (за счет собственных средств) не являются преобладающими, тем не менее они составляют уже почти 50% совокупного финансирования сферы культуры, почти 20% - просвещения, воспитания и здравоохранения, почти 22% - сферы социальной опеки. Однако это не отражает реальный финансовый поток, проходящий через органы власти на местах. Так, например, основная часть средств, выделяемых государством на борьбу с безработицей и ее последствиями, проходит через местные органы по трудоустройству, выплачивающие пособия по безработице и осуществляющие профессиональную переподготовку. Вопреки возможностям и провозглашенным намерениям, социальная составляющая расходов государственного бюджета увеличивается. При этом следует отметить, что социальная эффективность этого увеличения относительно невелика, а общественность воспринимает социальные расходы как снижающиеся по сравнению с социалистическим этапом развития.

По новому закону важным направлением деятельности местных органов стала помощь в обеспечении экономической самостоятельности физических лиц (семей). Порядок и принципы ее предоставления определяются особыми распоряжениями министерства труда и социальной политики. Подобная помощь может оказываться в натуральной или в денежной форме. Помощь в натуральной форме состоит в предоставлении оборудования и инструментов, позволяющих организовать собственное рабочее место, в том числе и для инвалидов. Помощь в денежной форме может предоставляться в виде единовременного целевого пособия или беспроцентного займа. Заем может быть полностью или частично списан, если это обеспечит более быстрое достижение целей социальной помощи.

Текущее пособие предоставляется лицам, нетрудоспособным по возрасту или инвалидности, в связи с воспитанием ребенка, нуждающегося в постоянной опеке или уходе, лицам, которые не могут работать из-за инвалидности, полученной до достижения ими 18 лет (независимо от материального положения этого лица). Величина текущего пособия составляет 28% той средней заработной платы, которая является основной для начисления и пересчета пенсий и текущих пособий, а также разницы между доходом на одного члена семьи и минимальной пенсией.

Временное пособие предоставляется лицам (семьям) в том случае, если их доход (или на одного члена семьи) не превышает минимальной пенсии или если их доход и денежные ресурсы, находящиеся в их распоряжении, недостаточны для удовлетворения насущных потребностей, возникающих в связи с длительной болезнью, инвалидностью, невозможностью работать, отсутствием права на получение соответствующего семейного пособия, а также в других обоснованных законом случаях. Органы местной власти определяют срок, на который предоставляется временное пособие, а его размер также составляет 28% от средней заработной платы.

По новому Закону центр тяжести социальной помощи на местах, таким образом, переносится на семью, которая и становится основным и наиболее многочисленным клиентом этой службы.

ГЛАВА 3

ПРИМЕНЕНИЕ МИРОВОГО ОПЫТА В РЕШЕНИИ ПРОБЛЕМ РАЗВИТИЯ ОТРАСЛЕЙ СОЦИАЛЬНО-КУЛЬТУРНОЙ СФЕРЫ В РОССИИ.

Главными особенностями положения дел в отраслях социально-культурной сферы в 1996г. стало ощутимое сокращение их финансирования из федерального бюджета, образование устойчивой задолженности государства по выплате заработной платы, вызванный этим высокий уровень забастовок. Продолжающаяся деградация деятельности государственных и муниципальных систем здравоохранения, образования, культуры вплотную приблизила их к ситуации, когда дальнейшее функционирование всей совокупности социально-культурных учреждений невозможно, и неизбежным становится обвальное приостановление их деятельности.

Финансирование

Расходы из государственного бюджета на здравоохранение, образование, культуру, искусство и средства массовой информации в 1996г. составили в сопоставимом выражении 65% от величины этих ассигнований в 1991г. Сеть государственных и муниципальных учреждений здравоохранения, образования, культуры за эти годы не уменьшилась, а наоборот возросла за счет передачи в муниципальную собственность ведомственных объектов социальной инфраструктуры. Выделяемых государством средств недостаточно, чтобы обеспечить минимальные потребности государственных и муниципальных социально-культурных учреждений для предоставления гражданам бесплатной медицинской помощи и образования. Главной проблемой для социально-культурной сферы в настоящее время является разрыв между унаследованными от эпохи социализма широкими обязательствами государства перед своими гражданами в области предоставления социальных услуг и реальным объемом их бюджетного финансирования. Сохранение этого разрыва обрекает эту сферу на дальнейшую деградацию.

Утвержденный федеральный бюджет 1996г. предусматривал заметное увеличение доли расходов на отрасли социальной сферы, в том числе на здравоохранение - с 1.3% в 1995г. до 1.7%; на образование - с 3.1% до 3.6%; на культуру, искусство и средства массовой информации - с 1.0% до 1.2%. Но при исполнении бюджета декларируемых сдвигов не произошло. Доля затрат на здравоохранение в расходах федерального бюджета сократилась до 1.2%, на культуру, искусство и средства массовой информации - до 0.5%. Доля расходов на образование увеличилась, но незначительно - с 3.1% до 3.2%.

Проблемы, порожденные сокращением доходной части федерального бюджета, решались за счет урезания расходов на социальные цели. При уменьшении доходной части бюджета на 14% по сравнению с планировавшейся величиной, а расходной - на 18%, исполнение бюджета по расходам на образование составило 74.8%, на здравоохранение - 57.6%. Беспрецедентным оказалось секвестирование расходов на культуру, искусство и средства массовой информации: выделенные средства равнялись 42.0% от запланированной величины. Неравномерность сокращения бюджетных ассигнований отдельным отраслям объясняется различиями в доле затрат, приходящихся на защищенные статьи бюджета в планируемых объемах финансирования, а также разным политическим весом отраслевых групп давления. Таблица 3.7(См. ПРИЛОЖЕНИЕ)

Источник: рассчитано по данным Госкомстата России Таблица 3.8(См. ПРИЛОЖЕНИЕ)

Расходы из федерального бюджета на отрасли социально-культурной сферы составили в 1996г. в сопоставимом выражении 69.2% от ассигнований в 1995г. Особенностью 1996г. стало то, что сокращение финансирования из федерального бюджета было перекрыто увеличением расходов на эти цели в бюджетах субъектов РФ. Доля данных расходов выросла с 37.5% (1995г. ) до 39.9%, а их объем в сопоставимом выражении увеличился за год на 14.5%. В результате расходы консолидированного бюджета на отрасли социально-культурной сферы составили в сопоставимом выражении 111.5% от величины ассигнований в 1995г. Соотношение затрат федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ на отрасли социально-культурной сферы изменилось с 14:86 (1995г. ) до 12:88. Динамика финансирования государством указанных отраслей в 1991-1996 гг. представлена в таблицах 3.7 и 3.8.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5