Муниципальная власть, ее юридические признаки

Муниципальная власть, ее юридические признаки

1. В какие статьи Конституции РФ включены юридические нормы,

регламентирующие основные принципы организации местного самоуправления в

РФ?

В первую очередь, в своей контрольной работе я хочу отметить статью 130

Конституции РФ: «1. Местное самоуправление в Российской Федерации

обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного

значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной

собственностью. 2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем

референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и

другие органы местного самоуправления». Местное самоуправление - одно из

проявлений народовластия, предполагающее самостоятельное решение населением

(непосредственно или через создаваемые им органы) достаточно широкого круга

проблем преимущественно местного характера. Они напрямую связаны с

жизненными интересами людей, повседневными заботами жителей городских и

сельских поселений.

Местное самоуправление - институт глубоко демократичный, поскольку оно

приобщает граждан к участию в управлении делами общества и в значительной

мере обеспечивает их политические права. Местное самоуправление направлено

против неоправданного сосредоточения дел в руках государственных органов.

Решение многих вопросов "внизу" - там, где обеспечивается наиболее полный

учет местных условий и особенностей, существенно повышает эффективность

управления делами общества и государства.

В Российской Федерации местное самоуправление не только признается, но

его функционирование гарантируется как федеральными органами власти, так и

органами власти субъектов Федерации. Это гарантии экономические,

юридические, организационные. Экономические гарантии предполагают наличие

муниципальной, в том числе земельной, собственности, объекты которой

определяются исходя из их значимости для обслуживания данного поселения,

например города или поселка. Кроме того, реализация полномочий местного

самоуправления обеспечивается достаточными финансовыми ресурсами.

Юридические гарантии включают установление федеральными законами, актами

представительных органов субъектов Федерации статуса местного

самоуправления, обеспечение обязательности решений субъектов местного

самоуправления. Организационные и кадровые гарантии включают подготовку на

государственном уровне муниципальных служащих различных рангов,

информационное обеспечение местного самоуправления и др.

Одно из ключевых понятий, раскрывающих сущность местного самоуправления,

- самостоятельность. Органы местного самоуправления наделяются

компетенцией, принадлежащей только им, свободны в осуществлении этой

компетенции и несут за это ответственность. Самостоятельность местного

самоуправления подчеркивается тем, что Конституция РФ не включает органы

местного самоуправления в систему органов государственной власти.

Эта чрезвычайно важная норма Конституции РФ дает основание оценивать

местное самоуправление как особую власть, не относящуюся ни к одной из трех

ветвей государственной власти, о которых говорится в статье 10 Конституции.

Вместе с тем это ни в коей мере не означает, что местное самоуправление

находится вне системы государственно-властных отношений и абсолютно

независимо от государства. Формирование органов местного самоуправления -

дело самого населения соответствующего города или иного населенного пункта.

Одни из них могут быть непосредственно избраны населением, другие -

сформированы этими выборными органами. Но при всех условиях они не могут

назначаться "сверху", их состав не должен согласовываться с вышестоящими

государственно-властными инстанциями или утверждаться ими. Будучи

сформированы "снизу", органы местного самоуправления не находятся в

отношениях подчиненности к органам государственной власти и не обязаны

выполнять их оперативные предписания.

Решения представительных и исполнительных органов местного

самоуправления так же обязательны для исполнения, как и решения органов

государственной власти. Их деятельность, будучи инициативной и

самостоятельной, не является абсолютно независимой и обособленной от

деятельности государственных органов. Само создание и важнейшие функции

органов местного самоуправления определены актами органов государственной

власти - федеральных и субъектов Федерации. Они действуют в русле

общегосударственной политики - экономической, социальной, экологической, в

области культуры и др. Они могут наделяться отдельными государственными

полномочиями, участвовать в реализации государственных программ.

Конституция Российской Федерации выделила в отдельную главу положения

о местном самоуправлении. В этой главе конкретизированы положения статьи

12 первой главы об основах конституционного строя « В Российской Федерации

признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в

пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не

входят в систему органов государственной власти». Закрепленная здесь модель

местного самоуправления приближается к общепринятому во многих странах

эталону местного самоуправления как демократического института. Вряд ли

можно считать, что эта модель сразу будет реализована, но она достаточно

определенно указывает цель, к которой надо стремиться в реформировании

местной власти.

Глава 8 Конституции России уточняет государственно-правовую

характеристику местного самоуправления, существенно обогащая ее.

Конституция сужает нормативное регулирование местного самоуправления,

фиксирует основные параметры местного самоуправления. В значительной мере

именно из гл. 8 Конституции можно вывести содержание общих принципов

организации системы местного самоуправления, определение которых остается в

совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, хотя это содержание

и не сводится только к тому, что закреплено в данной главе. Надо полагать,

последнее слово здесь за соответствующими законами Российской Федерации.

Глава 8 Конституции РФ открывается Статьей 130, которая раскрывает смысл

местного самоуправления, его назначение. В ней нет определения понятия

местного самоуправления, вместе с тем она называет главные его признаки:

«1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает

самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение,

пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума,

выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы

местного самоуправления».

Самостоятельное решение населением вопросов местного значения - вот суть

местного самоуправления. Никто, никакой орган не вправе вмешиваться в

решение этих вопросов субъектами местного самоуправления, утверждать,

отменять или приостанавливать их решение, если они приняты в рамках закона.

Естественно, это относится к проблемам, которые имеют местное значение. Их

перечень определяется федеральными законами, законами и другими

нормативными актами субъектов Федерации.

Конституция связывает самостоятельное решение населением вопросов

местного значения с самостоятельным владением, пользованием и распоряжением

муниципальной собственностью. И это оправданно, поскольку никакая

самостоятельность действий и решений невозможна без имущественной базы. В

сущности, важнейшую содержательную сторону решений, связанных с

обеспечением интересов жителей городов и сел, составляют именно отношения

собственности. Реальность местного самоуправления обеспечивается, во-

первых, наличием в руках субъектов самоуправления собственности, во-вторых,

эффективным участием органов самоуправления в определении ее пообъектного

состава и, в-третьих, обеспечением правового статуса этой собственности как

таковой.

На основании действующих законов Российской Федерации органы местного

самоуправления вправе передавать находящиеся в муниципальной собственности

объекты во временное или постоянное владение и пользование, сдавать их в

аренду, продавать, отчуждать в порядке и на условиях, предусмотренных

законодательством и актами органов местного самоуправления, изданными в

пределах их компетенции, передавать право распоряжения отдельными объектами

муниципальной собственности другим органам местного самоуправления. В

подготавливаемых новых федеральных актах и актах субъектов Федерации о

местном самоуправлении институт муниципальной собственности получит

дальнейшее развитие.

Если в части 1 статьи 130 Конституции РФ речь идет об основном

содержании самоуправления, то часть 2 определяет важнейшие организационные

формы самоуправления. Как, какими способами оно осуществляется? Вот вопрос,

на который здесь дается ответ.

В соответствии с общей концепцией Конституции, устанавливающей, что

единственным источником власти Российской Федерации является народ, местное

самоуправление непосредственно связывается с возможностью самого населения

решать соответствующие вопросы. Это существенно отличает трактовку местного

самоуправления от той, которая была в прежней Конституции Российской

Федерации. Там упор делался на органы местного самоуправления и их функции.

Здесь же подчеркиваются права самих граждан как первичных субъектов

самоуправления.

Не случайно в части второй статьи 130 Конституции РФ на первое место в

ряду форм самоуправления поставлены референдум, выборы и другие формы

прямого волеизъявления. Это не значит, что местное самоуправление

осуществляется только или главным образом в этих формах. В Конституции РФ

речь идет и о выборных и других органах местного самоуправления. Но

указание сначала форм прямого волеизъявления предполагает, во-первых,

расширение их применения, разнообразие их видов и, во-вторых, более

эффективное их использование, означающее, прежде всего создание условий для

свободного выражения воли населения. Последнее особенно важно при выборах

органов самоуправления. Здесь должны обеспечиваться свобода выдвижения и

обсуждения кандидатур, состязательность претендентов, деловая агитация за

или против них.

Выборные и другие органы местного самоуправления, о которых идет речь в

данной статье, могут быть разными по своему назначению. На выборной основе

формируются представительные органы самоуправления - думы, муниципальные

комитеты, советы, собрания и т. д. Избираться также могут главы местной

администрации, мэры, старосты и другие должностные лица. Кроме того,

представительные органы и главы администраций назначают руководителей

создаваемых ими муниципальных служб. Формирование всех органов

самоуправления - "внутреннее" дело местного населения: все они прямо или в

конечном счете подконтрольны и подотчетны этому населению и никому больше.

«1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских

поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных

традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением

самостоятельно.

2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное

самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих

территорий»[1].

В статье 131 Конституции РФ прежде всего определяются территориально-

организационные основы местного самоуправления. В пределах каких территорий

действует самоуправление? В каком порядке могут изменяться эти пределы? Вот

вопросы, на которые дает ответ данная статья.

Согласно Конституции РФ, местное самоуправление осуществляется, прежде

всего, в городских и сельских поселениях, т. е. в городах, поселках, селах,

деревнях. Это так называемые местные сообщества, представляющие собой

компактно, в границах соответствующих административно-территориальных

единиц проживающее население. Там, где человек живет, там, где у него

складываются и реализуются повседневные, "корневые" интересы, именно там и

организуется местное самоуправление. Таков принципиальный подход к

организации местного самоуправления, закрепляемый Основным Законом.

Однако в этой статье говорится, что местное самоуправление

осуществляется "и на других территориях". Здесь нет указания, на каких

именно. Значит, речь может идти как о территориях меньших, чем территории

городских или сельских поселений, так и больших по отношению к ним.

Действующее законодательство о местном самоуправлении и практика дают

основание сделать вывод, что самоуправленческие единицы могут создаваться

как в границах городских микрорайонов, жилищных комплексов, так и на

территориях, объединяющих населенные пункты, - в сельсоветах и районах.

Если в первом случае самоуправление носит общественный характер и

основывается в значительной степени на формах прямого волеизъявления

граждан, то во втором случае относительно большее значение приобретают

органы местного самоуправления - представительные и исполнительные,

поскольку функции самоуправления здесь усложняются, а их объем

увеличивается.

Таким образом, по смыслу Конституции РФ возможно двухуровневое местное

самоуправление, причем по самой своей природе эти уровни не могут быть

соподчинены. Каждый уровень вполне самостоятелен в пределах точно

очерченной компетенции. Можно предположить, что районное звено в сельской

местности сохраняется лишь как переходная структура до того времени, когда

будет реорганизовано административно-территориальное деление и,

соответственно, преобразована социальная инфраструктура села.

Требованием Конституции РФ при организации местного самоуправления

является учет исторических и иных местных традиций. Это существенная

правовая гарантия против шаблонного подхода. Поскольку речь идет об

учреждении и развитии института, основанного на инициативе и

самодеятельности населения, абсолютно неприемлемо игнорирование особых

условий, местной специфики, своеобразия жизненного уклада. Формы местного

самоуправления, выражая его главную суть, могут быть различны. Так,

сельское самоуправление не во всем похоже на городское, самоуправление в

большом и малом городе тоже неодинаково. Организация его, скажем, в

Республике Саха и Краснодарском крае будет иметь свои особенности. В самом

Краснодарском крае надо учитывать традиции казачьего самоуправления и т. д.

Соотношение форм прямого волеизъявления и начал представительства при

осуществлении функций самоуправления, способы формирования органов

самоуправления, наименование этих органов, разделение полномочий между

представительными и исполнительными органами самоуправления - все это при

разных обстоятельствах будет выглядеть неодинаково.

Как указывается в Конституции РФ, структура органов самоуправления

определяется самостоятельно самим населением. Это может быть сделано с

помощью местного референдума, на который выносится проект устава

(положения) о местном самоуправлении в данной административно-

территориальной единице. Причем конституционное положение о самостоятельном

определении населением структуры органов самоуправления необходимо

рассматривать в совокупности с другими нормами Основного Закона,

трактующими компетенцию разных органов в определении правового статуса

местного самоуправления. Так, в соответствии с п. "н" ч. 1 ст. 72

Конституции РФ установление общих принципов организации системы местного

самоуправления относится к совместному ведению Российской Федерации и ее

субъектов. Очевидно, что структура местного самоуправления, определяемая

населением, должна соответствовать этим общим принципам. Она не должна

также нарушать нормы, которые могут быть установлены органами

государственной власти субъектов Федерации.

Изменение границ административно-территориальных единиц, в которых

осуществляется местное самоуправление, относится действующим

законодательством к компетенции органов государственной власти субъектов

Федерации. Однако согласно Конституции они должны учитывать мнение

населения соответствующих территорий. Это мнение может выявляться путем

проведения консультативных опросов населения, сбора подписей под проектами

соответствующих решений на сходах и собраниях жителей с обсуждением

вопросов о намечаемых изменениях и т. д.

Изменение границ территорий, о котором идет речь в комментируемой

статье, может быть и не связано с выводом части территории из режима

самоуправления или включением в него. Возможны ситуации, когда поселение,

осуществляющее местное самоуправление, сохраняя свой территориальный

статус, подключается к другому, пограничному с ним, или через смежную

территорию самоуправленческой единицы. Например, поселок или сельсовет

присоединяются к городу, сохраняя у себя органы самоуправления, или

сельсоветы объединяются для создания единого органа самоуправления,

которому делегируют часть своих полномочий. По смыслу комментируемой статьи

в этих и подобных им случаях также требуется учет мнения населения

объединяющихся территорий.

В статье 132 Конституции РФ дается перечень важнейших вопросов местного

значения, решаемых органами местного самоуправления:

«1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют

муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный

бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану

общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными

государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления

материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий

подконтрольна государству»[2].

Сопоставляя содержащиеся здесь нормы с нормами ст. 130, где говорится о

возможности решения подведомственных местному самоуправлению дел

непосредственно населением, можно сделать однозначный вывод, что основной

объем этих дел приходится все же на долю структур, специально для этого

создаваемых.

Приведенный перечень - открытый, т. е. кроме указанных в нем вопросов

управления муниципальной собственностью, формирования, утверждения и

исполнения местного бюджета, установления местных налогов и сборов,

осуществления охраны общественного порядка предполагается решение органами

местного самоуправления иных вопросов местного значения. Причем названные

вопросы главным образом связаны с материально-финансовым обеспечением

местного самоуправления. Если исключить из этого перечня охрану

общественного порядка, конкретные направления деятельности органов местного

самоуправления представить трудно. Предполагается, что они будут

установлены федеральными законами и нормативными актами субъектов

Федерации.

Из действующего законодательства можно понять, что к предметам ведения

органов местного самоуправления, кроме названных, относятся муниципальный

жилой фонд, муниципальные дороги, местные системы энерго-, водо и

теплоснабжения, планирование и застройка населенных пунктов,

благоустройство и санитарное благополучие, системы местных коммуникаций,

коммунальное хозяйство, муниципальный транспорт и др. Местное значение этих

вопросов относительно. Хотя в оптимальном решении их заинтересовано прежде

всего местное население, для государства в целом оно тоже небезразлично,

поскольку вся политика государства согласно Конституции направлена на

создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие

человека.

Тем не менее Конституция РФ различает полномочия местного

самоуправления, имеющие локальный характер, и государственные полномочия. В

соответствии с частью 2 статьи 132, органы местного самоуправления могут

наделяться отдельными государственными полномочиями. Эта норма, с одной

стороны, отражает уже сложившееся положение, когда действующие органы

местного самоуправления, унаследовавшие в известной степени функции местных

Советов, решают вопросы государственного значения, а с другой - определяет

возможность увеличения их государственных обязанностей в новых условиях.

К вопросам государственного значения, в решении которых в соответствии с

действующим законодательством принимают участие органы местного

самоуправления, относятся охрана природной среды, организация

здравоохранения, народного образования, социального обеспечения, развитие

культуры, физкультуры и спорта. Эти органы могут быть дополнительно

наделены, например, полномочием по участию в определении режима

деятельности предприятий, учреждений и организаций различных форм

собственности, в том числе государственной, правом контроля за

осуществлением некоторых конкретных норм законодательства всеми

предприятиями, учреждениями и организациями на их территории, некоторыми

правоохранительными полномочиями и др.

Наделение полномочиями может осуществляться в форме их передачи или

делегирования. Передача представляет собой способ регулирования полномочий

органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие

государственного органа исключается из его компетенции и включается в

компетенцию органов самоуправления. Делегирование - это предоставление

государственным органом принадлежащего ему права решения какого-либо

вопроса органам местного самоуправления на один раз, на определенный срок

или бессрочно. Наделение полномочиями может распространяться на всю систему

органов местного самоуправления, на органы одного вида, уровня или региона,

Страницы: 1, 2