Законодательное обеспечение местного самоуправления

Законодательное обеспечение местного самоуправления

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ……………………………………………………………………...3

1. Законодательное обеспечение местного самоуправления ……………..6

1.1 Федеральный уровень ………………………………………………6

1.2 Уровень субъекта Российской Федерации……………………….9

1.3 Местный уровень …………………………………………………..12

2. Проблемы и перспективы российского законодательства о местном

самоуправлении………………………………………………………………..19

3. Предложения по совершенствованию законодательства в области местного

самоуправления……………………………………………………….25

ЗАКЛЮЧЕНИЕ………………………………………………………………..29

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ………………………31

ВВЕДЕНИЕ

В данной работе речь пойдет о законодательном обеспечении местного

самоуправления, о проблемах и перспективах его развития. О необходимости

совершенствования правового регулирования в сфере местного самоуправления

как одном из актуальных направлений государственной политики говорится в

Указе Президента РФ "Об утверждении основных положений государственной

политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации"

от 15 октября 1999 года N 1370. В нем отмечается несогласованность и

несистематизированность законодательства Российской Федерации о местном

самоуправлении, неполное и непоследовательное законодательное регулирование

многих вопросов организации и деятельности местного самоуправления.

Вопросы несогласованности и несистематизированности, а также другие

недостатки в законодательном регулировании местного самоуправления являются

предметом обсуждения научно-практической конференции "Местное

самоуправление: стратегические направления развития", проведенной

Московским общественным научным фондом совместно с Конгрессом муниципальных

образований РФ и Советом по местному самоуправлению при Президенте РФ 12-13

апреля 2000 года; парламентских слушаниях "Проблемы законодательства в

области местного самоуправления" 19 января 2001 года; "круглом столе",

организованном Конгрессом муниципальных образований РФ по тем же проблемам

16 января 2001 года, совместном заседании VII сессии Конгресса

муниципальных образований РФ, собрания Союза российских городов, съезда

Российского союза местных властей 18 января 2001 года и на других форумах.

Существует большое количество публикаций о проблемах местного

самоуправления, и только небольшая часть из них посвящена проблемам

законодательного обеспечения местного самоуправления.

Целью написания данной работы является исследование проблем и

перспектив развития российского законодательства в области местного

самоуправления, а также подготовка предложений по совершенствованию данного

направления законодательства.

Для достижения указанной цели необходимо:

- во-первых, изучить действующие нормативные акты в области местного

самоуправления. Это необходимо для определения уровня законодательного

обеспечения местного самоуправления на данном этапе развития государства.

Об этом пойдет речь в первом разделе «Законодательное обеспечение местного

самоуправления». Структурно этот раздел состоит из трех частей. Это

обусловлено тем, что вопросы местного самоуправления регулируются и на

федеральном уровне и на уровне субъекта, и на местном уровне.

- во-вторых, выявить существующие проблемы российского

законодательства о местном самоуправлении и определить перспективные

направления его развития. Раздел второй будет посвящен этому вопросу.

- в-третьих, путем анализа литературы выявить и сформулировать

предложения по поводу совершенствования законодательства в сфере местного

самоуправления. Предложения будут заключены в третьем разделе.

Для достижения цели и решения задач данного курсового проекта будут

использованы следующие нормативные акты. Прежде всего, необходимо назвать

Конституцию РФ как основополагающий нормативно-правовой акт. В ней

закреплены основные положения о местном самоуправлении. Следующим по

важности можно по праву считать Федеральный закон Российской Федерации «Об

общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ (далее - ФЗ об общих принципах), поскольку

в п. 3 ст. 7 данного закона сказано: «Федеральные законы, законы субъектов

Российской Федерации, устанавливающие нормы муниципального права, не могут

противоречить Конституции Российской Федерации и настоящему Федеральному

закону». Эта формулировка поставила ФЗ об общих принципах в один ряд с

Конституцией РФ.

В работе будут использованы и другие федеральные законы: "Об

обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и

быть избранными в органы местного самоуправления" от 26 ноября 1996 г. N

138-ФЗ; "О финансовых основах местного самоуправления в Российской

Федерации" от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ; "Об основах муниципальной

службы в Российской Федерации" от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ.

Важное место в законодательстве о местном самоуправлении занимают

законы субъектов. В качестве примера будут использованы законы Ростовской

области: «О местном самоуправлении в Ростовской области»; «О порядке

государственной регистрации уставов муниципальных образований в Ростовской

области»; «О порядке осуществления права законодательной инициативы

органами местного самоуправления в Законодательном собрании Ростовской

области» и некоторые другие.

Также в работе будет уделено внимание и нормативным правовым актам

муниципальных образований, в частности, города Новочеркасска. Это, прежде

всего, Устав города и Положение о городской Думе.

Указанная нормативная база позволяет описать состояние

законодательного обеспечения местного самоуправления.

1. Законодательное обеспечение местного самоуправления

1.1 Федеральный уровень

Конституция РФ, федеральные законы занимают особое место в правовой

основе местного самоуправления, которое определяется следующими факторами:

1. На федеральном уровне закрепляются общие принципы построения и

функционирования муниципальной власти, единые для всей системы местного

самоуправления в Российской Федерации.

Статья 72 Конституции РФ относит установление общих принципов

организации местного самоуправления к совместному ведению РФ и ее

субъектов. По предметам совместного ведения согласно ст. 76 Конституции РФ

издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и

иные нормативные акты субъектов Федерации.

Основополагающие начала организации и деятельности местного

самоуправления, его место и роль в системе народовластия, закрепляемые

Конституцией РФ, получили развитие в Федеральном законе «Об общих принципах

организации местного самоуправления в РФ» от 28.08 1995 г.

В соответствии с Конституцией РФ данный Федеральный закон определяет

единые принципы формирования и развития основ местного самоуправления в

нашей стране: правовых, территориальных, организационных и финансово-

экономических.

Конституция РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного

самоуправления в РФ» составляют, таким образом, юридическую базу для

правового регулирования местного самоуправления субъектами РФ.

2. Значение Конституции РФ и ФЗ об общих принципах в развитии

правовой основы местного самоуправления определяется также и тем, что они

разграничивают полномочия федеральных органов государственной власти и

органов государственной власти субъектов РФ в области местного

самоуправления.

Полномочия органов государственной власти РФ устанавливает ст. 4 ФЗ

об общих принципах.

На федеральном уровне осуществляется законодательное регулирование

общих принципов организации и деятельности местного самоуправления,

контроль за соблюдением федеральных законов. Речь в данном случае идет не

только о Конституции РФ, ФЗ об общих принципах, но и о других федеральных

законах, регулирующих отдельные вопросы построения и функционирования

местного самоуправления, в частности, вопросы ответственности органов

местного самоуправления за нарушение законов; организации местного

самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-

территориальных образованиях; основ муниципальной службы; финансовых основ

местного самоуправления и т. д. К этим законам относятся: Федеральный

закон от 26 ноября 1996 г. N 138-ФЗ "Об обеспечении конституционных прав

граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного

самоуправления"; Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. N 126-ФЗ "О

финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации";

Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной

службы в Российской Федерации".

Федеральные органы государственной власти обязаны также обеспечивать

соответствие законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении

Конституции РФ и федеральному законодательству.

К полномочиям органов государственной власти РФ ФЗ об общих принципах

относит установление и обеспечение федеральных гарантий местного

самоуправления; государственных минимальных социальных стандартов;

федеральных программ развития местного самоуправления; федеральных гарантий

избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и

должностных лиц местного самоуправления; порядка судебной защиты прав

местного самоуправления и т. д.

Органы местного самоуправления могут наделяться Федеральным законом

отдельными полномочиями РФ. При этом им передаются материальные и

финансовые средства, необходимые для осуществления указанных полномочий и

осуществляется контроль за их реализацией.

К ведению РФ в области местного самоуправления в лице соответствующих

органов относится также осуществление прокурорского надзора за соблюдением

законности в деятельности органов и должностных лиц местного

самоуправления.

3. Конституция РФ, ФЗ об общих принципах, определяя роль местного

самоуправления в осуществлении народовластия, устанавливая общие принципы

организации муниципальной власти, вместе с тем закрепляют государственные

гарантии осуществления местного самоуправления.

Система федеральных гарантий местного самоуправления призвана

обеспечить его организационную и финансово-экономическую самостоятельность

самоуправления от произвольного вмешательства со стороны государственных и

иных органов и должностных лиц.

Ст. 113 Конституции РФ устанавливает запрет на ограничение тех прав

местного самоуправления, которые закреплены в Конституции РФ и федеральных

законах. При этом следует учитывать особую роль ФЗ об общих принципах в

системе федеральных законов. Согласно ст. 7 данного закона, ему не могут

противоречить другие федеральные законы, устанавливающие нормы

муниципального права. В случае же противоречия норм муниципального права,

содержащихся в законах, положениям Конституции РФ и ФЗ об общих принципах,

должны применяться положения Конституции РФ и названного Федерального

закона. При этом положения распространяются на все субъекты РФ.

4. Федеральное законодательство о местном самоуправлении, обеспечивая

общие для всех субъектов РФ подходы к вопросам формирования и развития

правовой основы местного самоуправления, дает определения основных понятий

и терминов, используемых при правовом регулировании муниципальных

отношений: муниципального образования; вопросов местного значения; органов

и должностных лиц местного самоуправления; муниципальной службы и др.

Таким образом, на федеральном уровне в законодательстве о местном

самоуправлении прорабатываются следующие вопросы: обеспечения основ

местного самоуправления; обеспечения гарантий местного самоуправления;

обеспечения прав местного самоуправления; регулирования отношений между

государственной властью и местным самоуправлением; надзора и контроля за

деятельностью органов местного самоуправления. В основном по всем

направлениям в РФ приняты федеральные законы. Но, поскольку вопросы

местного самоуправления находятся в совместном ведении РФ и ее субъектов,

то необходимо рассмотреть и законодательное обеспечение местного

самоуправления на уровне субъектов РФ.

1.2 Уровень субъекта Российской Федерации

РФ состоит из ее равноправных субъектов: республик, краев, областей,

городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

Республика, являясь государством, имеет свою конституцию, а другие субъекты

РФ – устав. Конституции и уставы субъектов должны соответствовать

Конституции РФ и федеральным законам, которые имею верховенство на всей

территории РФ. Поэтому содержащиеся в конституциях и уставах субъектов РФ

положения о местном самоуправлении не должны противоречить основополагающим

началам и принципам организации местного самоуправления, закрепленным в

Конституции РФ и ФЗ об общих принципах.

Установление общих принципов организации местного самоуправления

относится к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, по которым

издаются федеральные законы, и принимаемые в соответствии с ними законы и

иные нормативные правовые акты субъектов РФ.

ФЗ об общих принципах закрепил перечень полномочий органов

государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления.

1. В соответствии с Законом органы государственной власти субъектов

РФ осуществляют правовое регулирование местного самоуправления. Они

принимают и изменяют законы субъектов РФ о местном самоуправлении, о

муниципальных выборах, о местном референдуме, о муниципальной службе. В

частности, в Ростовской области приняты следующие законы: Областной закон

Ростовской области от 15 января 1996 г. N 9-ЗС "О местном самоуправлении в

Ростовской области"; Областной закон Ростовской обл. от 14 февраля 1996 г.

N 14-ЗС "О порядке осуществления права законодательной инициативы органами

местного самоуправления в Законодательном собрании Ростовской области";

Областной закон Ростовской области от 17 августа 2000 г. N 100-ЗС "О

выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в

Ростовской области; Областной закон Ростовской области от 17 августа 2000

г. N 99-ЗС "О выборах Глав муниципальных образований в Ростовской области";

Областной закон Ростовской области от 29 декабря 1997 г. N 56-ЗС "О реестре

муниципальных должностей, должностей муниципальной службы в Ростовской

области".

Федеральный закон об общих принципах относит к полномочиям органов

государственной власти субъектов РФ решение вопросов о передаче

собственности субъектов РФ в муниципальную собственность (например,

Постановление Главы администрации Ростовской области от 15 января 1999 г. N

15 "О передаче в муниципальную собственность объектов государственной

собственности"), регулировании отношений между бюджетами субъектов РФ и

местными бюджетами (например, областные законы Ростовской области о бюджете

на соответствующий год). В ведении субъектов РФ находятся установление и

изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения

муниципальных образований, их границ и наименований, а также установление

порядка регистрации уставов муниципальных образований (Областной закон

Ростовской области от 15 января 1996 г. N 10-ЗС "О порядке государственной

регистрации уставов муниципальных образований в Ростовской области"). Кроме

того, субъекты РФ вправе регулировать законами в соответствии с ФЗ

особенности организации местного самоуправления с учетом исторических и

иных местных традиций (Областной закон Ростовской области от 29 сентября

1999 г. N 47-ЗС "О муниципальных казачьих дружинах"). Субъекты РФ могут

принимать законы об административных правонарушениях по вопросам, связанным

с осуществлением местного самоуправления.

2. Важная роль принадлежит органам государственной власти субъектов

РФ в создании и функционировании системы гарантий местного самоуправления.

Они призваны обеспечить: гарантии финансовой самостоятельности местного

самоуправления; сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе

нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; государственные

минимальные социальные стандарты; компенсацию местному самоуправлению

дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами

государственной власти субъектов РФ; защиту прав граждан на осуществление

местного самоуправления. Органы государственной власти субъектов РФ

принимают региональные программы развития местного самоуправления. Они

также осуществляют контроль за соблюдением законодательства о местном

самоуправлении, обеспечивают соответствие законов субъектов РФ о местном

самоуправлении Конституции РФ и федеральным законам.

Кроме того, органы государственной власти субъектов РФ вправе

наделять органы местного самоуправления законом, отдельными полномочиями

субъектов РФ с одновременной передачей материальных и финансовых средств,

необходимых для осуществления переданных полномочий и осуществлять контроль

за их реализацией.

3. Государственная Дума Федерального Собрания РФ, давая оценку

нормативным правовым актам субъектов РФ, принятым с октября 1993 года,

отмечала в своем Постановлении «Об обеспечении конституционных прав

населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов

Федерации» от 10 июня 1994 г., что данные акты сыграли известную роль в

формировании правовой основы местного самоуправления. Вместе с тем в ряде

конституций республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов

субъектов РФ по вопросам местного самоуправления имеются несоответствия

положениям Конституции РФ.

Создание эффективной системы местного самоуправления в РФ - процесс

довольно длительный. Но можно сказать, что на сегодняшний день уже сделаны

серьезные шаги в законодательном обеспечении местного самоуправления на

уровне субъектов РФ, в частности в Ростовской области проработаны в тех или

иных нормативных актах практически все аспекты местного самоуправления. Тем

не менее, чтобы действовала вся система законодательства о местном

самоуправлении необходимо проработать законодательную базу в муниципальных

образованиях.

1.3 Местный уровень

Необходимый элемент правовой основы местного самоуправления – уставы

муниципальных образований, в которых на основе федерального

законодательства, законодательства субъектов РФ о местном самоуправлении

определяются организации и формы осуществления местного самоуправления в

данных муниципальных образованиях, их территориальная, финансово-

экономическая основы, а также содержатся другие положения об организации

местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и

должностных лиц местного самоуправления.

Признаваемые и гарантируемые Конституцией РФ организационная

обособленность органов местного самоуправления в системе управления

государством, самостоятельность населения в решении вопросов местного

значения, включая выбор конкретных организационных форм осуществления

местного самоуправления, определение структуры органов местного

самоуправления – все это предопределило необходимость появления в системе

нормативных правовых актов о местном самоуправлении уставов муниципальных

образований.

В соответствии с ФЗ устав муниципального образования разрабатывается

муниципальным образованием самостоятельно. Порядок его разработки, принятия

и изменения находится в ведении муниципального образования. ФЗ об общих

принципах предусматривает два пути принятия устава муниципального

образования: представительным органом местного самоуправления и населением

непосредственно, т. е. местным референдумом или на сходе граждан. К

сожалению, в Уставе города Новочеркасска с удивлением можно прочитать по

этому поводу лишь то, что принятие и изменение Устава города относится к

вопросам городского самоуправления (п. 1 ст. 10 Устава) и, если внесению

изменений в Устав посвящена ст. 72 Устава, то о принятии Устава ничего

более не сказано.

Органы государственной власти субъектов РФ устанавливают порядок

регистрации уставов муниципальных образований. Так, в соответствии с

законом Ростовской области от 15 января 1996 г. N 10-ЗС "О порядке

государственной регистрации уставов муниципальных образований в Ростовской

области" государственную регистрацию уставов муниципальных образований

осуществляет отдел юстиции Ростовской области. Устав муниципального

образования направляется в отдел юстиции администрации Ростовской области в

четырех экземплярах главой соответствующего муниципального образования, а

при отсутствии в муниципальном образовании данной должности - руководителем

представительного органа местного самоуправления.[1] Устав муниципального

образования регистрируется отделом юстиции администрации Ростовской области

в месячный срок со дня поступления необходимых документов. В двухнедельный

срок после регистрации устава муниципального образования должностному лицу,

обратившемуся по вопросу регистрации устава, выдается свидетельство о

регистрации устава муниципального образования и возвращается один экземпляр

устава. По одному экземпляру устава муниципального образования и копий

свидетельства о его регистрации направляется в Законодательное собрание и

администрацию Ростовской области. Четвертый экземпляр устава муниципального

образования остается в отделе юстиции администрации Ростовской области.

Регистрация изменений и дополнений, вносимых в устав муниципального

Страницы: 1, 2